Høringsuttalelse fra dommerforeningens fagutvalg for IKT-spørsmål Dato: 10.11.2017 Svartype: Med merknad Dommerforeningens fagutvalg for IKT-spørsmål er oppnevnt for å støtte løsning og gjennomføring av virksomhetskritiske IKT-oppgaver, og bistår dommerforeningens styre i høringssaker innenfor IKT-området. Fagutvalget er anmodet om å avgi høringsuttalelse i denne saken i eget navn. For tiden har fagutvalget følgende medlemmer: - Avdelingsleder / tingrettsdommer Kjetil Myhrvold (leder), Bergen tingrett - Lagdommer Espen Ødegaard, Agder lagmannsrett - Tingrettsdommer Ole Kristen Øverberg, Oslo tingrett Dommerforeningens fagutvalg for IKT-spørsmål (Fagutvalget) støtter som utgangspunkt forslaget om å gjøre bruk av Aktørportalen obligatorisk ved kommunikasjon med domstolene. Dette er etter Fagutvalgets syn en klar forutsetning for at Regjeringen og Domstoladministrasjonens siktemål med «Digitale domstoler» skal kunne oppnås, jf beskrivelsen av dette i høringsbrevet: «Digitale domstoler» er en satsing for å effektivisere behandlingen av sivile saker og straffesaker. Målet er at digitale arbeidsmåter skal brukes både i intern saksbehandling, i rettsmøtene og i kommunikasjonen med aktørene i saken. Utviklingen og utrullingen av Aktørportalen er en del av den omfattende satsingen på digitale domstoler. Digitaliseringen av domstolene vil gi ressursgevinster for domstoler, advokater, politiet, påtalemyndigheten, tolker og sakkyndige. Aktørene har tilgang til saksdokumentene alltid og overalt. Enklere kommunikasjonsmåter vil effektivisere saksavviklingen og spare utgifter til postgang. Videre vil digital presentasjon effektivisere rettsmøtene. I første omgang vil digitaliseringen gjelde Høyesterett, de seks lagmannsrettene, de tolv største tingrettene og tingrettene med felles ledelse. Intensjonen er at de nevnte domstolene skal bli papirløse innen seks år. Dersom bruk av Aktørportalen ikke gjøres obligatorisk i alle tvistesaker, vil det være svært vanskelig å sikre en « fulldigitalisert saksbehandling i domstolene» innen en periode på seks år, slik høringsbrevet forutsetter. Fagutvalget er imidlertid av den oppfatning at den obligatoriske bruken bør gjelde alle, og ikke bare de profesjonelle aktørene. Dersom plikten ikke gjelder alle aktører vil dette innebære at domstolene må operere med « hybridsaker» i alle tvistesaker som anlegges av selvprosederende parter, eller hvor det ikke er kjent prosessfullmektig hos motpart, når saken starter. Dette vil i så fall medføre at domstolene fortsatt må opprettholde en ikke-digital saksbehandling i tillegg til den digitale, og som vil motvirke den ønskede effektiviseringseffekt av «Digitale domstoler». Dette er også i samsvar med signalene fra Stortinget, jf Innst. 6 S (2016-2017) hvor det er uttalt at: Digitalisering i Domstolene Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er positive til regjeringens digitale satsing i domstolene. Forholdene ligger nå godt til rette for en større økning i heldigitale saker for å få til en effektivisering. Flertallet mener at det må stilles krav til aktørene for å få til en mest mulig optimal effektivisering. Flertallet ber derfor regjeringen sammen med Domstoladministrasjonen i løpet av 2017 gjøre «Aktørportalen» obligatorisk for alle aktører, og slik at færrest mulig unntak gis. Dette er også i samsvar med de signalene som er gitt fra Regjeringen i Statsbudsjettet 2018, hvor det under avsnittet om «Domstolene – kapasitet og digitalisering» , forutsettes en «videreføring og intensivering i arbeidet med digitaliseringen i de tolv største tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett» . Forslaget bør derfor allerede nå ta høyde for obligatorisk bruk for alle, slik det er gjort i Danmark, og med muligheter for å gjøre unntak [1] . Den danske løsningen implementeres også langt raskere og mer ambisiøst enn det norske myndigheter har lagt opp til [2] . I den grad den teknologiske utviklingen medfører at det er hensiktsmessig at de profesjonelle aktørene eller andre aktører gis anledning til å benytte andre tekniske løsninger, bør dette ivaretas ved en kobling (programmeringsgrensesnitt / API / system til system-integrasjon) mellom aktørenes fagsystemer og Aktørportalen, og ikke som et unntak fra obligatorisk bruk. Fagutvalget understreker imidlertid at det er viktig at innføring av obligatorisk bruk for ikke-profesjonelle brukere, ikke må forsinke innføring av obligatorisk bruk for advokater og advokatfullmektiger. I tillegg understrekes at det er viktig at det prioriteres at andre «leverandører» av vesentlige dokumenter til bruk i tvistesaker får direktetilgang til portalen, og plikt til å bruke denne, herunder f eks sakkyndige, fylkesnemndene etc. At offentlige organer som fylkesnemndene i stor grad har innført digital saksbehandling med bruk av elektroniske dokumenter, men likevel er henvist til å sende de elektroniske dokumentene til retten i papirformat, synliggjør en manglende evne til å koordinere de ulike digitaliseringsprosjektene i offentlig sektor. Verken de tekniske løsningene hos domstolene eller bruken hos aktørenes er i dag på et slikt nivå at vi i Norge er klar for at alle tvistesaker kan behandles digitalt og uten papirer. En utvidelse av plikten til også å gjelde andre enn de profesjonelle aktørene, bør derfor først iverksettes etter at den obligatoriske ordningen har vært i kraft i en periode, og når erfaringene viser at systemene fungerer som ønsket. Det anses imidlertid tungvint å måtte fremme en ny endringssak for å oppfylle formålet som fremgår av høringsbrevet. Det vises for øvrig til den danske veiledningen, som beskriver både omfanget av plikten og de begrensede unntak som gjelder i Danmark [3] . Tilsvarende anses relevant for Norge. Fagutvalget viser videre til høringsbrevet pkt 1 hvor det fremgår at: Hensikten er at portalløsningen skal brukes i så stor utstrekning som mulig for å sikre effektivitetsgevinster i kommunikasjonen mellom domstolene og aktørene. Intensjonen er også å legge til rette for større bruk av elektroniske løsninger og gjenbruk av data i andre ledd i prosessen. Etter Fagutvalgets syn er det nødvendig at de elektroniske løsningene så langt som mulig sikrer gjenbruk av data i andre ledd i prosessen, for at det skal være tale om en «digitalisering» . I dag er Aktørportalen i liten grad lagt opp til noe annet enn en elektronisk kopi av den papirbaserte prosessen. Dette gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for en «digital transformasjon» av saksbehandlingen i domstolene. For at data effektivt skal kunne gjenbrukes i andre ledd i prosessen er det nødvendig å løsrive dataene og prosessen fra « elektroniske papirdokumenter» , noe som forutsetter utarbeidelse av tekniske løsninger. Teknisk og praktisk sett kan elementer i dette være at påstander, vitneopplysninger og annet som senere skal benyttes i andre ledd i prosessen, må skrives direkte inn i skjemafelt i Aktørportalen, og at dette hentes inn i de ulike saksbehandlingsledd (vitnelister, dokumenter, rettsbøker, avgjørelser etc). De «digitale» papirskjema som gjerne benyttes av selvprosederende i dag, kan f eks inkorporeres i Aktørportalen med tilhørende tekstfelt, slik at det faktisk ikke er mulig å levere inn stevning m.v. uten at kravene etter prosesslovgivningen oppfylles, både av hensyn til veiledning om hvilke krav som gjelder, og for en enklere behandling hos retten og motparten. Også profesjonelle aktører bør føre minstekravene inn i portalen på denne måten, og av samme hensyn. For saker som går etter reglene om småkravprosess kan forutsetningene i forarbeidene, om at det skal tilrettelegges for en enklere saksforberedelse, ivaretas på en mer strukturert måte, f eks ved at det utarbeides hensiktsmessige skjemaformat i Aktørportalen, jf Ot.prp.nr.51 (2004-2005) pkt 15.5.6. I tillegg må det i alle tvistesaker stilles strengere krav til at bevisene som påberopes beskrives på nærmere angitt måte i portalen, f eks ved angivelse av dokumentdato i nedtrekksmeny (kalender), angivelse av tittel (f eks: «kjøpsavtalen») og nærmere beskrivelse av hva beviset skal dokumentere i egne rubrikker (f eks: «det avtalerettslige grunnlaget for kravet, og som saksøker vil forklare seg nærmere om”). Se også her den danske løsningen [4] . I tillegg kommer tekniske krav knyttet til de skriftlige dokumentbevisene hva gjelder oppløsning, OCR-behandling etc. Det antas at tekniske og praktiske krav i Aktørportalen til form (skjemautfylling av krav/rettsgrunnlag/påstand etc), og angivelse av såkalte «metadata» til dokument- og bildebevisene, har tilstrekkelig hjemmel i reglene slik de er utformet. Departementet bør imidlertid vurdere dette, da muligheten for å flytte inngivelse av informasjon til domstolene over fra fri tekst i tradisjonelle dokumenter, til utfylling av definerte felt i elektroniske skjemaer/dokumenter i Aktørportalen, har svært stor betydning for domstolenes muligheter til å effektivisere saksbehandlingen, og for å sikre en slik digital saksbehandling som høringsbrevet forutsetter. Fagutvalget viser til at forslaget til endring av domstolloven § 197 a siste ledd begrenser bruken av elektroniske løsninger til «skriftlig» kommunikasjon: Kongen kan ved forskrift bestemme at bruk av bestemte elektroniske løsninger skal være obligatorisk i skriftlig kommunikasjon med domstolene. Plikten til elektronisk kommunikasjon kan begrenses til bestemte sakstyper og bestemte brukergrupper. De elektroniske løsninger som velges på et senere tidspunkt kan tenkes å ligge i grenselandet av hva som anses som «skriftlig kommunikasjon», f eks dersom det utarbeides web-portaler som støtter såkalt «tale til tekst», eller ved bruk av skjemaformat hvor krav eller innlegg inngis ved bruk av digitale «knapper» eller ved innlevering av vedlegg i form av lydfiler. For at hjemmelsgrunnlaget ikke skal begrense slike muligheter, bør departementet vurdere å ta ut ordet «skriftlig». Fagutvalget understreker at en digital saksbehandling neppe vil være hensiktsmessig i alle sammenhenger, og at det forutsettes at dommerne gis anledning til å beslutte at saker unntaksvis skal behandles i papirformat. Dette er også en løsning som er valgt i Danmark [5] . Fagutvalget mener imidlertid at det bør vurderes mer omfattende muligheter for dommerne i Norge til å beslutte at en sak skal behandles i papirformat, enn det som fremgår av den danske modellen. Dette fordi papir fortsatt vil være det foretrukne format for lesing av juridiske tekster for mange dommere og aktører i en rekke år fremover. Det vises til forskning [6] som peker mot at man tilegner seg kunnskap bedre ved å lese på papir, og til at de data-skjermer som benyttes i dag til lesing av dokumenter for mange anses som belastende for øynene, og derfor ikke fullt ut kan erstatte papir. Økonomiske og administrative konsekvenser Når det gjelder høringsbrevets beskrivelse av økonomiske og administrative konsekvenser i pkt 5, er Fagutvalget av den oppfatning at dette ikke er en dekkende beskrivelse av hva en omlegging vil medføre. Dommerne har i dag verken IT-systemer, programvare eller teknisk utstyr som gjør det mulig å gjennomføre saksbehandlingen av en tvistesak fullt ut digitalt, verken under forberedelse, gjennomføring av rettsmøter (rettsmekling/saksforberedende møter/befaring/hovedforhandling) eller ved etterarbeid. Til sammenligning ble alle dommerne i Danmark utstyrt med personlig datautstyr og tilhørende programvare, i forbindelse med innføring av en digital arbeidsform [7] , i tillegg til oppgradering av skjermer på kontorer og utstyr i rettssalene. Det er en klar forutsetning fra Fagutvalget at også dommerne i Norge blir utstyrt med nødvendig personlig datautstyr og programvare, som gjør at dommernes arbeidssituasjon ikke blir dårligere ved en overgang til digitale dokumenter / digital saksbehandling. Dommerne må fortsatt kunne strukturere, bearbeide og lese dokumentene på kontoret og andre steder, samt når det holdes befaring og settes rett utenfor domstolenes faste lokaler, uavhengig av systemtilgang (skylagring). Det må kunne noteres i dokumentene, være mulig å ta ut enkeltdokumenter og på en enkel måte lage egen struktur i elektroniske «mapper» for bruk under saksbehandlingen. Fagutvalget understreker i denne forbindelse at dommerne må gis teknisk mulighet til å gjennomføre saker fullt ut også når det er «nedetid» på domstolenes systemer. En papirløs prosess i domstolene forutsetter slike systemer, programvare og datautstyr, og Fagutvalget har ikke sett beregninger av kostnadene ved dette. Konsekvensene av at de nødvendige verktøyene ikke stilles til rådighet vil være at det likevel tas utskrift av sakens dokumenter i domstolene, noe som vil være mer ressurs- og kostnadskrevende for domstolene enn før innføringen av Aktørportalen. I domstoler som frem til i dag har søkt å gjennomføre den interne saksbehandlingen utelukkende med elektronisk dokumenthåndtering i saker hvor begge parter benytter Aktørportalen, har man i mange tilfeller likevel internt måtte vende tilbake til en papirbasert saksforberedelse på grunn av mangelen på hensiktsmessige elektroniske verktøy. Hvis man ikke raskt får endret dette vil konsekvensen av domstolenes digitaliseringsprosjekt først og fremst innebære en forflytning av utskriftsomkostningene fra partene til domstolene. Det er derfor vanskelig å vurdere om endringsforslaget er noe som kan tas innenfor eksisterende budsjetter, slik departementet synes å forutsette Dersom en utvidelse av bruken av Aktørportalen rulles ut uten at det er på plass tekniske løsninger som sikrer at dommerne kan jobbe med de digitale dokumentene, uavhengig av om domstolenes IT-systemene er «oppe», vil dette også innebære en betydelig risiko for forsinkelser og utsettelse av rettsmøter. Dette vil følgelig kunne få store konsekvenser både for dommernes arbeidshverdag og for det rettssøkende publikum. Fagutvalget er derfor av den oppfattelse at enhver utvidelse av bruken av digitale dokumenter i domstolenes saksbehandling må avventes til dette er på plass. [1] Se Veiledningene på www.minretssag.dk og videre henvisninger i veiledningen til det bakenforliggende regelverk på https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=176776 [2] Se tidsplan: http://www.domstol.dk/saadangoerdu/civilesager/digitale_civile_sager/Documents/Plan_for_ibrugtagning.pdf [3] Se http://www.domstol.dk/saadangoerdu/tildigderer/minretssag/Documents/Vejledning%20minretssag.dk%20-%20v3%202017-09-06.pdf [4] Se bl a side 94-95 i veiledningen [5] Se bl a pkt 6.4 i veiledningen: ( http://www.domstol.dk/saadangoerdu/tildigderer/minretssag/Documents/Vejledning%20minretssag.dk%20-%20v3%202017-09-06.pdf ) [6] Se f eks vedlagt review-artikkel (Singer & Alexander, 2017) [7] Microsoft Surface og pdf-programvare. Vedlegg Singer & Alexander 2017 Reading on paper and digitally_what the past decades of empirical research reveal.pdf Justis- og beredskapsdepartementet Til høringen Til toppen
