Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har vurdert endringsforslaget og tilhørende bakgrunnsdokumenter ved avdeling for landbruk og bygdeutvikling samt ved miljøvernavdelingen.

Fagavdelingene har ulik oppfatning av om det bør innføres et forbud mot nydyrking av myr per d.d. Se uttalelse fra fagavdelingene senere i dokumentet.

Fagavdelingene er omforent om følgende punkter:

Klimaendringene er urovekkende, og gjør det nødvendig at alle sektorer bidrar til å nå klimamålet om å redusere klimautslipp med 40 prosent innen 2030. Derfor er det positivt at Landbruks- og matdepartementet har fokus på hvordan landbruket kan begrense klimagassutslippene, og at dette hensynet også vurderes i forbindelse med revidering av nydyrkingsforskrifta.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er videre omforent om at hvis det innføres et forbud mot nydyrking av myr, så er det viktig at en beholder mulighetene til å dispensere fra forbudet. Det bør da utarbeides klare kriterier for dispensasjon. Det er behov for å revidere veilederen for nydyrkings-forskrifta for å lette kommunens behandling av nydyrkingssakene.

I forbindelse med revideringen av forskrifta mener vi departementet bør vurdere å innføres samme ordning når det gjelder statlige organers mandat i forhold til kommunale nydyrkingsvedtak, som det som gjelder for kommunens dispensasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven § 19-2 jf. pbl. § 1-9 tredje ledd.

Fylkesmannens avdeling for landbruk og bygdeutvikling har vurdert høringsforslaget med bakgrunnsdokumenter.

Oppsummert har vi følgende merknader mht landbruk:

Befolkningen øker nasjonalt og globalt, og at det også er mer usikkerhet rundt tilgangen på importert mat. I Norge er det derfor en nasjonal målsetting om å øke matproduksjonen, samt økt fokus på matproduksjon basert på eget ressursgrunnlag. Før en innfører begrensinger i tilgang på areal som kan dyrkes bør derfor behovet for økt matproduksjon i framtida vektlegges og vurderes grundig opp mot hensynet til klima.  

Høringsbrevet viser til de utredninger som NIBIO har foretatt i denne saken og konkluderer med bakgrunn i dette (s. 15 i høringsbrevet) at et forbud mot nydyrking av myr vil ha ubetydelig negativ konsekvens for landbruket og i liten grad vil begrense muligheten for matproduksjon. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag avdeling for landbruk og bygdeutvikling kjenner seg ikke igjen i denne vurderingen og vi mener utredningene fra NIBIO det vises til (kunnskapsgrunnlaget) er for snever og dårlig fundert.

NIBIO har gjort en kommunevis vurdering av hvilke områder som blir berørt av et eventuelt dyrkingsforbud mot myr. Vurderingen er gjort opp mot hva som finnes av annet tilgjengelig dyrkbart areal per kommunen, gitt bestemte kriterier for utvalget. På bakgrunn av dette konkluderer rapporten med at Sør-Trøndelag ikke blir negativt berørt av et forbud mot nydyrking. Vi har vanskelig for å kjenne oss igjen i denne konklusjonen. I Sør-Trøndelag har vi i overkant av 1 million daa dyrkbar mark, og av dette er nesten halvparten dyrkbar myr (Kilde: Norsk institutt for skog og landskap sine AR50-kart, der myr er definert som areal som på overflata har preg av myr. Jf NIBIOs arealbarometer fra juni 2014 er 57 % av den dyrkbare jorda i fylket mineraljord, og 43 % organisk jord eller myrjord). Det er store forskjeller fra kommune til kommune, og fra gårdsbruk til gårdsbruk, hva dyrkingsreserven består i. Tallene viser uansett at vi samlet har store dyrkingsreserver i fylket vårt, og et forbud mot nydyrking av myr vil derfor ha konsekvenser for framtidig matproduksjon i fylket vårt.

NIBIO- rapporten legger videre til grunn at det blir mindre behov for grasareal til melk og kjøttproduksjon i framtida pga økt avdrått pr melkeku samt redusert forbruk av melk og storfekjøtt fordi befolkningen vil gå fra rødt til mer hvitt (svin og fjørfe) kjøtt. Vi stiller spørsmål om det ut fra klimahensyn er klokt å legge opp til mer intensiv melk og kjøttproduksjonen basert på økt kraftforbruk. Vi mener også at vurderingen av forbrukertrender for framtiden her er for snever, potensialet som ligger i økt etterspørsel etter kortreist mat/lokalmat og bærekraftig matproduksjon er ikke vurdert.

Fylkesmannens avdeling for landbruk og bygdeutvikling savner som helhet i utredningen et bredere fokus på bærekraftig norsk matproduksjon, basert på egne ressurser. Vi mener her at et viktig klimabidrag er å drive en god grovfôrbasert produksjon der arealene er best egna til det, som tilfellet er for store deler av Sør-Trøndelag. Det er trolig behov for forskning for å tallfeste klimaeffekten av grovforproduksjon. Effekten av grovforproduskjon på binding av karbon til jorda hører inn under dette. Klimaregnskapet ved forbruk av rødt kjøtt bør også ses opp mot alternativt forbruk av importert rødt kjøtt. Vi savner grundigere vurderinger rundt dette i kunnskapsgrunnlaget.

Vi vil videre advare mot at et forbud mot omdisponering av myr kun skal gjelde nydyrking. Det vil bety at landbruket, og særlig den enkelte gårdbruker må ta en forholdsvis stor del av klimabelastningen. Et forbud kan også sette begrensing for videre satsing ved enheten. I enkelte produksjoner som gulrotproduksjon kan tilgjengelig myrjord også være en begrensing for videre utvidelse, eventuelt nødvendig vekstskifte. Et totalforbud mot nydyrking av myr kan også, som eksempel, ramme melkeprodusenter med behov for øke dyretallet, for å forsvare nødvendige investeringer i driftsbygninger, eks omlegging til lausdrift, eller andre store investeringer, eks melkerobot. Mange kjører allerede langt etter fòr. Ut fra klimahensyn bør det ikke være et alternativ å kjøpe/leie jord som ligger langt fra eiendommen. Vi savner vurderinger og vektlegging av slike hensyn i kunnskapsgrunnlaget.

I våre områder vil alternativet til nydyrking av myr i svært mange tilfeller være oppdyrking av skogsmark. Det meste av den dyrkbare fastmarka i Trøndelag er av høy eller middels høy bonitet for skog. Fjerning av skog vil redusere fremtidig CO2-binding i skog og vil derfor også påvirke klimaregnskapet negativt. Vi stiller spørsmål om dette i tilstrekkelig grad er hensynstatt i forbindelse med konsekvensutredningen for nydyrking av myr. Vi mener også at eventuelle endringer i nydyrkingsforskrifta må innrettes slik at bruk av alternativt areal ikke blir dårligere for klimaet.

NIBIO-rapporten tar for seg omgraving av myr som et tiltak, men konkluderer med at en det er kunnskapsmangel på utslippsnivå av karbon for slike metoder. Fylkesmannens avdeling for landbruk og bygdeutvikling mener denne kunnskapen bør være på plass før en vurderer å innføre et forbud mot nydyrking av myr. Vi viser her til at det pågår forskningsprosjekter som forsøker tallfeste utslippstall fra omgravd myr, og det vil være fornuftig å avvente et eventuelt forbud til resultatene fra dette arbeidet er klart.

Med tanke på den omfattende omdisponeringen av dyrkamark til annet formål særlig i bynære strøk og i klimasoner som egner seg for kornproduksjon, vil også redusert mulighet for nydyrking gjøre det enda vanskeligere å finne erstatningsareal ved nedbygging av dyrkamark. Departementet har også påpekt noe av dette i høringsbrevet under punkt 5.2 behovet for nydyrking. Hvis en innfører et forbud mot nydyrking av myr ser vi derfor klart for oss et behov for å styrke jordvernet ytterligere slik at vi bedre greier å ta vare på den dyrka marka vi har. Behov for økt satsing på dreneringsordningen og god agronomi, særlig i de viktige kornområdene, hører også med under dette punktet. Vi mener for øvrig at disse punktene burde vært gjenstand for en grundigere vurdering i forbindelse med konsekvensutredningen.

Departementet har bedt høringspartene vurdere behovet for å dispensere fra et eventuelt forbud mot nydyrking av myr, samt vurdere eventuelle kriterier for slik dispensasjon. Selv om vi mener at kunnskapsgrunnlaget for å innføre et forbud mot nydyrking av myr er for svakt med hensyn til landbruksinteressene, så har vi likevel funnet det riktig å vurdere spørsmålene rundt dispensasjon.

Et viktig kriteria for å vurdere dispensasjon bør være at nydyrkingen er viktig for å styrke eiendommens ressursgrunnlag og det ikke finnes alternative areal som kan dyrkes opp. Oppdyrking av areal som gir dårligere klimaeffekt kan ikke telle som alternativt areal. Ved vurdering av alternative arealer for nydyrking, bør også mulighet for kjøp eller leie av alternativt areal vurderes samt nærheten av disse til eksisterende dyrka mark.

Det bør også åpnes opp for å dispensere fra et eventuelt forbud mot nydyrking av myr i tilfeller der dette gir store arronderingsmessige fordeler i forhold til eksisterende jordbruksareal. En del mindre myrområder ligger i dag «innklemt» mellom jordbruksarealer i drift, og skog. Slike mindre områder bør være mulig å dyrke opp, så fram til at et ikke er andre naturverdier som tilsier at den er verdt å ta vare på. Vi mener at dersom det arronderingsmessig og driftsmessig taler for at det bør tillates dyrking av også djup myr, bør dispensasjonsmuligheten være tilstede.

Det bør også åpnes opp for nydyrking av myr, når dette er viktig for å bedre avlingspotensialet i produksjonen, eks som kan være tilfelle i gulrotproduksjon.

Andre viktige kriterier som må legges til grunn ved dispensasjon fra et eventuelt forbud bør være dybde og omdanningsgrad på myra, om det er dyrkbar undergrunn eller ikke samt metoder for nydyrkingen (bl.a. omgravingsmetoden).

Vår erfaring er at kommunene i dag bruker mye tid på å vurdere nydyrkingsaker før kommunen gjør vedtak, og at det kan være vanskelig å gjøre objektive vurderinger samtidig som det er nær kontakt med søker. For å lette arbeidet med søknader om dispensasjon blir det viktig å få på plass godt veiledningsmateriale for kommunene som gir eksempler på hvordan kommunen kan og bør vurdere slike saker. Slikt veiledningsmateriale bør utarbeides sentralt, men i tett samarbeid med kommuner og fylker som særlig blir berørt av et eventuelt forbud mot nydyrking av myr, og som per d.d. har utstrakt erfaring med håndtering av nydyrkingssøknader som gjelder myr. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og i fortsettelsen Trøndelag bidrar gjerne til dette.  

Departementet foreslår en endring av §6 som følge av at vi nylig har fått nytt regelverk for konsekvensutredning (forskrift 2017-06-21-854 om konsekvensutredning). Det er positivt at nydyrkingsforskrifta oppdateres på nytt regelverk. Vi mener også at ordlyden i bestemmelsen tydeliggjør saksgangen ved nydyrking av areal over 50 dekar, dvs. at arealet skal vurderes konsekvens utredet før vedtak fattes. Dette i motsetning til ordlyden i dagens bestemmelse (§ 6) som gir inntrykk av at det er et absolutt krav at areal over 50 dekar skal konsekvens utredes før godkjenning til nydyrking kan gis. Landbruks og matdepartementet har riktignok redegjort i eget rundskriv av 15.3.2012, at dagens bestemmelsen må forstås slik at kravet til konsekvensutredning bare gjelder dersom dette også følger av forskrift om konsekvensutredning, men jf tilbakemeldinger fra kommunene er det vanskelig å forstå hva dette betyr i praksis.

Vi har videre noen kommentarer til spørsmålet om behov for konsekvensutredning når det gjelder nydyrking av areal mindre enn 50 dekar. Forskrift om konsekvensutredninger vedlegg II sier følgende om dette: «Prosjekter for bruk av uoppdyrkede landområder eller delvis naturlige områder til intensivt landbruk, herunder nydyrking på mer enn 50 dekar. Også mindre tiltak skal behandles etter kapittel 5 og 6 dersom det ikke kan utelukkes at tiltaket kan få vesentlige virkninger for naturmangfold eller andre viktige miljøhensyn ».

Vi kan ikke se at den bestemmelsen i forskrift om konsekvensutredning som gjelder areal mindre enn 50 dekar er inkludert i endringsforslaget (nydyrkingsforskrifta). Dette vil medføre forvirring og uklarhet om saksgang i saker der denne bestemmelsen kan tre i kraft, og vi håper derfor at departementet revurderer ordlyden i §6 i lys av dette.

Når det gjelder spørsmålet om konsekvensutredninger for areal mindre enn 50 dekar har vi tidligere har vært i dialog med Landbruksdirektoratet, og vi har da forstått det slik at dersom det er snakk om en nydyrking, der arealet er mindre enn 50 daa og det f.eks. er fare for ras som kan medføre skade på folk eller materiell, så er det ikke grunnlag for å kreve konsekvensutredning. Dersom det er snakk om rasfare som kan få vesentlig virkning for naturmangfold eller andre viktige miljøhensyn, kan det imidlertid være grunnlag for å kreve konsekvensutredning, herunder geologiske undersøkelser.

Vi synes det er noe merkelig at man evt. må bruke påvirkning på landskapet (inngår i begrepet miljøhensyn) for å kreve geologiske undersøkelser der det er rasfare. Vi tenker det også kan være andre typer «vesentlige virkninger» som bør være grunnlag for å kreve konsekvensutredning i nydyrkingssaker under 50 daa. Hvis det er mulig at det går an å gjøre noe med dette nå i forbindelse med revideringen av nydyrkingsforskrifta vil det gjøre det enklere for kommunene å behandle slike saker.

Det er ikke foreslått endringer i reglene om saksbehandling mv. av en nydyrkingssøknad. Fylkesmannen finner likevel grunn til å peke på følgende:

Fylkesmannen får regelmessig tilsendt kommunenes nydyrkingsvedtak, og det er av og til behov for å vurdere omgjøring fordi kommunene ikke har vektlagt de miljøfaglige hensynene i tilstrekkelig grad.

Vi mener det er lite hensiktsmessig at samme organ som har avgitt uttalelse etter nydyrkingsforskrifta, skal kunne omgjøre et vedtak i samme sak etter forvaltningsloven § 35. Det at samme organ som har avgitt faglig uttalelse skal ha kompetanse til omgjøring og for så vidt også klagebehandling, kan skape tvil om forvaltningsorganets uhildethet.

Departementet bør vurdere å innføre samme ordning når det gjelder statlige organers mandat i forhold til kommunale nydyrkingsvedtak, som det som gjelder for kommunens dispensasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven § 19-2 jf. pbl. § 1-9 tredje ledd. Her er statlige organer gitt en klageadgang på kommunale dispensasjonsvedtak i tilfeller hvor dispensasjon er i strid med de sektorhensyn som aktuell plan det dispenseres fra skal ivareta. En klage på et kommunalt vedtak fører til at det blir oppnevnt en settefylkesmann til avgjøring av klagesaken. Dvs. at en annen Fylkesmann enn den som avga uttalelsen forut for at kommunen fattet sitt nydyrkingsvedtak, får klagen til behandling.

Fylkesmannens miljøvernavdeling har vurdert høringsforslaget med bakgrunnsdokumenter, og har følgende kommentarer:

Vi støtter departementets forslag om å forby dyrking av både grunn og dyp myr. Vi mener at forbudet skal omfatte all myr også myr grunnere enn 30 cm. Et forbud mot nydyrking av myr vil være et viktig bidrag for at Norge skal nå sitt klimamål om å redusere klimautslipp med 40 prosent innen 2030 og tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Myr har i tillegg svært viktige funksjoner i naturen og for oss mennesker. Myr er svært viktig for klima, myr renser vann og demper flom og tørke. Myr er i tillegg svært trua natur og flere av våre trua arter og ansvarsarter lever på myr. Vi mener at kunnskapen om hvordan oppdyrking av myr påvirker klima er godt nok til å innføre et forbud. Det er utgitt flere forskningsrapporter om dette, blant annet fra NTNU.

Selv om forbud mot å dyrke opp myr vil innebære at det dyrkes opp skog så vil dette sannsynligvis være positivt for klima fordi myr er det største lageret av karbon i biosfæren. Skog lagrer karbon. Ung skog binder mer karbon enn det slipper ut. Gammel skog er imidlertid i noenlunde i balanse, dvs at den binder omtrent like mye karbon som den frigjør. Når skog hogges frigjøres det karbon fra avfall og jord og da vil skog i flere år og tiår slippe ut klimagasser. Trær og tømmer vil også frigjøre CO2 når det råtner eller brennes opp.

Skogen kan derfor også være en potensiell karbonkilde. Dette potensialet er ofte ikke inkludert i beregninger av karbonbinding i skog. Balansen mellom skogens binding av karbon i vegetasjonen og nedbrytning av karbon i jorda avgjør hvorvidt skogen er et karbonsluk eller en karbonkilde.

Torva i myr og torvmark er det største lageret av karbon i biosfæren på land (ca. 450 Gt karbon), og i gjennomsnitt (på verdensbasis) tilsvarer dette 112,5 tonn karbon per daa torvmark. Dette er den høyeste karbontettheten blant alle økosystemer på land, og er f.eks. dobbelt så høy som i det mest «karbontette» skogsystemet. I den boreale sonen, der Norge hører til, er det i gjennomsnitt sju ganger mer karbon lagra per daa i torvmark kontra økosystemer på fastmark. Dette betyr at vi som en tommelfingerregel i snitt kan regne med at det frigjøres sju ganger mer karbon ved oppdyrking av myr kontra oppdyrking skog.

Myrene i Norge har vokst fram etter istida, og den eldste torva (nederst i myra) kan være opptil 9000-10000 år gammel. I myra lagres derfor karbonet med en mye lengre tidshorisont enn i f.eks. skog; minimum noen tusen år i myr mot (sannsynligvis) noen hundre år i skog.

Departementet foreslår at det skal være muligheter for dispensasjon i særskilte tilfeller. Det er ikke skrevet noe om i hvilke situasjoner dette vil være aktuelt. Vi mener dette er en svakhet i utredningen og at dette burde vært drøftet nærmere. Dispensasjonsmulighetene gjennom plan- og bygningsloven viser tydelig at en dispensasjonshjemmel svært ofte fører til en utstrakt åpning for å gjennomføre tiltak. Hvis det skal åpnes for dispensasjon så må dette bare være mulig i svært få og kontrete tilfeller og dette må konkretiseres i forskriften.