HØRING - NOU 2017/5 EN PÅTALEMYNDIGHET FOR FREMTIDEN - PÅTALEANALYSEN Dato: 18.09.2017 Svartype: Med merknad Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter Fylkeshuset 6404 Molde 18. september 2017 Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 0030 Oslo regjeringen.no HØRING – NOU 2017:5 EN PÅTALEMYNDIGHET FOR FREMTIDEN - PÅTALEANALYSEN Vi viser til departementets høringsbrev av 05.05.2017, med frist til 01.10.2017. Innledning Møre og Romsdal statsadvokatembete består av fire statsadvokater og tre kontoransatte. Vi er blant de minste embetene sammen med Hedmark og Oppland og Nordland. Deretter kommer Troms og Finnmark, Trøndelag og Agder med sine fem statsadvokatstillinger. Vår høringsuttalelse har tatt for seg enkelte deler av påtaleanalysen som vi mener er viktig å kommentere. Dette gjelder spesielt forslaget til endringer i den høyere påtalemyndighet, og kommentarer til kapittel 12. Det er bedt om en vurdering av tiltakene skissert i kapittel 15, som vi også vil knytte enkelte merknader til. Kapittel 2.8.3 Instruksjonsadgang på individnivå På side 40 annen spalte fremkommer det at En logisk konsekvens av et slikt ansvar blir at politimesteren også må ha en instruksjons- og styringsrett over enkeltsaksbehandlingen… Tilsvarende betraktninger gjør seg gjeldende mellom førstestatsadvokaten som embetsleder og innenfor eget embete, og dennes statsadvokater. En lovfesting av instruksjons- og omgjøringsrett for embetsledere ved statsadvokatkontorene støttes ikke, hverken i forslaget til ny straffeprosesslov eller i forhold til påtaleanalysen. Dette vil medføre en uklar og lite hensiktsmessig avgjørelsesprosess, og en kan heller ikke se at det er dokumentert et behov for en slik intern instruksjons- og omgjøringsrett. Slik vi oppfatter og praktiserer det, er statsadvokatene likeverdige utnevnte embetsmenn av kongen i statsråd, ikke saksbehandlere for en overordnet statsadvokat innenfor samme kontor. Innenfor sin lovgitte kompetanse skal statsadvokaten på selvstendig grunnlag vurdere bevisene og fatte påtaleavgjørelser. En innføring av en embetsleders omgjørings- og instruksjonsrett medfører en motsigelse i rettssystemets sammenheng som en ikke kan se er vurdert av utvalget. Som en konsekvens kan en slik rett komme i konflikt med lovens rettsikkerhetsgarantier og statsadvokatens objektivitetsplikt, og en deler ikke utvalgets oppfatning av gjeldende rettstilstand. Vår oppfatning av rådende rettstilstand støttes for øvrig av Høyesteretts kjennelse i plenum, av 23. januar 2002, der det om instruksjonsmyndigheten unisont legges til grunn at " Sjefen for Økokrim kan ikke overprøve den enkelte statsadvokats avgjørelser eller instruere ham i hvilke avgjørelser som treffes". Vi har oppfattet det argument at det innenfor riksadvokatens kontor er riksadvokaten som har det avgjørende ord og selvfølgelig kompetanse til ene og alene å omgjøre og instruere. Også statsadvokater på riksadvokatens kontor er utnevnte statsadvokater på statsadvokaters nivå. Den omstendighet at riksadvokaten er den som til slutt avgjør og signerer embetets påtaleavgjørelses har således ikke overføringsverdi til embetsledere og deres stedfortredere for statsadvokatene ved de lokale embetene. En løsning som foreslått vil kunne medføre en nedgradering av statsadvokatrollen i konkrete saker i retning av forbedrende saksbehandler av avgjørelser som skal godtas av overordene, noe som ikke er i samsvar med vår rettstradisjon på dette nivået. Det eksisterende system, med den klarhet en har med rolleforståelse og ansvar innad i det tredelte kompetansehierarki, er viktig og holde fast på. Til dette knyttes igjen en velfungerende klageordning. Det gir lite mening å gi embetsleder overprøvingsadgang som i realiteten innebærer at det etableres et nytt påtalenivå mellom statsadvokatene og riksadvokaten. Vi ser også at det i Økokrim, med sin spesielle flate struktur med etterforsknings- og statsadvokat på første nivå i det påtalemessige hierarkiet, kan være et behov for en instruksjons- og omgjøringsrett for sjefen for Økokrim, slik at det også her på en måte blir et tredelt hierarki på linje med påtalesystemet for øvrig. Riksadvokaten har i sin inspeksjonsrapport av 02.03.2012 lagt til grunn at det er klart at sjefen kan instruere i påtalespørsmål før beslutning er tatt. Basert på denne rapporten har også utvalget som evaluerte Transoceansaken kommet til samme konklusjon. For ordens skyld skal nevnes at vi ikke har noen innvending mot at førstestatsadvokaten både kan, og i mange tilfeller må, fordele saker mellom statsadvokatene på kontoret utover den fordeling som følger av vaktordninger, og følgelig selv kan ta over en sak eller omplassere en sak på andre før en påtalemessig avgjørelse er fattet. Det avgjørende er at navnetrekket på en avgjørelse gjenspeiler med tydelighet hvem som har fattet avgjørelsen og at denne innestår til fulle med sin faglige integritet for lovens rettsikkerhetsgarantier. Kapittel 10.3 Påtalemyndigheten i politiet På side 161 første spalte, anbefaler utvalget at påtalejuristene er organisert i en egen påtaleavdeling, men er fysisk spredt og sitter helt eller delvis stedsplassert i etterforskingsmiljøet. Det er helt nødvendig med en sterk og velfungerende påtalemyndighet i politiet. I tråd med utvalgets forslag, vil dette best lykkes ved å ha egne påtaleavdelinger, samtidig som at kontakten med etterforskingsmiljøet opprettholdes på en god måte. Vi ser på side 157 en skisse over organiseringen i landets nye politidistrikter, der alle har en felles enhet for påtale. Vi støtter denne organiseringen. Som følge av Nærpolitireformen vil det nå også bli oppnevnt flere påtalejurister med spesielle fagansvar. En nødvendighet for å lykkes er et nært samarbeid med etterforskere innenfor fagfeltet. Videre vil det som følge av Etterforskingsløftet bli lagt opp til en årlig obligatorisk opplæring for både politijurister og etterforskere. Det er fra Riksadvokatens side påpekt at også statsadvokatene bør delta på dette. Politiet er nå i en omstilling der både Etterforskingsløftet og Nærpolitireformen må få satt seg, og vi ser ingen grunn til ytterligere tiltak som følge av Påtaleanalysen. Kapittel 12.3 Riksadvokaten Vi slutter oss til utvalget vurdering på side 185 der riksadvokatens rolle som kvalitetssikrer og rettssikkerhetsgarantist forsterkes. Det er klart at dette må gjøres ved styrking av embetet. Riksadvokaten har flere ganger påpekt at også behandling av enkeltsaker har vært viktig for embetet for å kunne få en bedre oversikt over kriminalitetsbildet og kvaliteten i etterforskingen og på påtalesiden. Vi ser de samme argumenter gjelder for statsadvokatene overfor politiet. Riksadvokaten har selv hjemmel til å vurdere delegasjon av flere saksområder, og således frigjøre ressurser. Vi ser likevel at oppgavene ved riksadvokatembetet blir flere og mer omfattende, og at det er behov for styrking av embetet ved tilførsel av flere ressurser. Kapittel 12.4 Statsadvokatene 12.4.5 Hvordan skape handlingsrom til en forsterket og utvidet fagledelse? Det vises til side 194 at påtaleanalyseutvalget har begrenset tro på at en økning av antall statsadvokatstillinger vil gi en bedre fagledelse. Vi er av den oppfatning at dette må ses i lys av det antall statsadvokatembeter som skal være i fremtiden. Som det blir vist til under, så har de mindre embetene over år vist til gode resultater. Det er likevel et ønske om å kunne vie mer tid til fagledelse. Vi er av den klare oppfatning at det er behov for mer ressurser i form av flere statsadvokater, som vil være den beste løsningen for å styrke fagledelsen. Vårt embete har i alle år hatt et høyt antall aktoroppnevnelser, dvs at vi oppnevner politiaktorer i saker vi selv skulle aktorert. De aktorater vi selv tar, er det vi mener vi må ta for å kunne holde oss faglig på høyden. Det er således ingen tvil om at tilgang til økte ressurser vil gjøre oss bedre rustet til å få en bedre og mer strukturert fagledelse. En sammenslåing av embeter vil etter vår oppfatning ikke frigi kapasitet til fagledelse. Tvert om, så vil det da gå mye mer tid til lange reiseavstander til de lokale tingretter. 12.4.6 Bør antallet statsadvokatembeter reduseres? Påtaleanalyseutvalget foreslår på side 195 at det opprettes seks regionale statsadvokatembeter. Dette forslaget støttes ikke fra vårt embete. Organisering av statsadvokatene har vært vurdert ved en rekke anledninger. Vi viser blant annet til Fosheimutvalgets rapport av 04.04.2001 som anbefalte å inndele statsadvokatembetene etter lagdømmene. I utvalgets rapport side 4 heter det: Et samlet utvalg legger til grunn at hensynet til oppgaveløsningen er det viktigste moment ved valg av distriktsordning. Således må man velge en organisering som legger til rette for at statsadvokatene kan nå de mål som er satt for virksomheten, herunder at alt arbeid skal ha høy kvalitet, samtidig som de ressurser som den høyere påtalemyndighet får tildelt, blir utnyttet best mulig. Fosheimutvalget viste til i sin rapport at de fleste embetene er svært sårbare ved sykdom, ferie og permisjoner. 16 år har gått siden den gang, og ved vårt embete har ferieavvikling, sykdom og permisjoner aldri vært noe problem. Vi har hatt sykdomsfravær, både hos statsadvokatene og kontoransatte, men måltallene ved virksomheten har likevel blitt oppfylt tilfredsstillende. En økt reisebelastning vil bli resultatet av ytterligere sammenslåing, og dette ble også påpekt i forbindelse med høringen i nærpolitireformen. Selv om forrige politireform ikke krevde en omorganisering for statsadvokatene, foreslo Fosheimutvalget uansett en endring av embeter. Vi slutter oss til riksadvokatens synspunkter i brev av 14.01.2002 pkt 3.7, der det fremkommer blant annet at Riksadvokaten er, som mange av høringsinstansene, i tvil om en omorganisering som foreslått av utvalget vil gi en betydelig effektiviseringsgevinst. Skulle man nå gå videre med utvalgets forslag måtte dette etter riksadvokatens syn vært uomtvistelig. Vi er av den oppfatning at dette er like aktuelt i dag. Statsadvokatenes organisering ble som kjent på nytt vurdert i forbindelse med Nærpolitireformen. Her vises det til Frigårdutvalgets vurdering at små embeter er sårbare, og anslår embeter med en 7-8 statsadvokater som det ideelle. Videre at det ikke bør opprettholdes avdelingskontor som en permanent løsning. Frigårdutvalget anbefalte en reduksjon av antall embeter uavhengig av hvilken modell som ble i politiet. I brev av 07.04.2017 fra Riksadvokaten til Justisdepartementet anbefalte Riksadvokaten en løsning der embetene måtte endres i tråd med de nye politidistriktenes grenser. Dette beskrives som en minimumsløsning kun med den nødvendige tilpasning til Nærpolitireformen. Når utvalget viser til på side 162 at dette muligens skyldes lange leiekontrakter, stillingsvern og økonomiske konsekvenser, vil vi understreke at bildet er mer nyansert enn som så. Det må her understrekes at de små embetene vi har i dag, er meget velfungerende embeter, og at dette også var en del av grunnlagsmaterialet i vurderingen i forbindelse med Nærpolitireformen. Fra vår høringsuttalelse vises det til: For "reiseembetene" vil en sammenslåing medføre ytterligere reisevirksomhet, og fordelen ved å være flere på kontoret for å danne et fagmiljø, faller etter vårt syn bort. Vi synes også det er et paradoks at velfungerende kontor skal slås sammen. Det må følge en gevinst av en sammenslåing, ikke sammenslåing for sammenslåingen sin del. Så lenge tingrettene består i sin form, er dette også avgjørende for stedsplasseringen av embetene. Det ble i forbindelse med høringsuttalelsen også vist til at en rekke oversikter, som viste at blant annet ut i fra befolkningsgrunnlag, et høyt antall aktorat og retts- og reisedager, saksbehandlingstid, og antall saker, så begrunnet ikke bare dette Møre og Romsdal statsadvokatembete sin eksistens, men også at vi var i tet når det gjaldt måloppnåelser og reise- og rettsdager. Utvalgets anbefaling er at et statsadvokatembete bør ha to politidistrikter å forholde seg til, og at erfaringer fra dette vil gi statsadvokatene en fordel i et komparativt perspektiv. Vi ser ikke at dette skal være en tungtveiende begrunnelse i seg selv for å slå sammen statsadvokatembeter. Etter nærpolitireformen er det kun Oslo og Troms og Finnmark statsadvokatembeter som har to politidistrikter å forholde seg til. De øvrige embeter bør slås sammen skal en følge anbefalinger i Påtaleanalysen. Landets någjeldende politidistrikter er sammenslåtte politidistrikter fra flere omorganiseringer. Dette gir i seg selv en fordel i et komparativt perspektiv. Videre var også en del av forutsetningen for Nærpolitireformen at sammenslåing til store distrikt skulle gi en mer helhetlig oppgaveløsning. I Påtaleanalysen er det ikke gått inn i realiteten i dette. Hvilke distrikter bør legges til hvilke embeter? Troms og Finnmark statsadvokatembete har to politidistrikter å forholde seg til. Nordland og Trøndelag statsadvokatembeter har hvert sitt politidistrikt. I følge Påtaleanalysen bør da disse slås sammen. Hvis for eksempel Trøndelag og Nordland skulle bli ett embete med for eksempel hovedsete i Trondheim, ville aktorering i de aktuelle tingrettene medføre en betydelig økning i reiseavstander. Hedmark og Oppland statsadvokatembete ble etablert 1. januar 1996 ved at daværende Eidsivating statsadvokatembeter ble delt. Dette hadde sammenheng med stor arbeidsbyrde ved embetet, samt etablering av Eidsivating lagmannsrett på Hamar. Etter Nærpolitireformen har Hedmark og Oppland kun ett politidistrikt å forholde seg til. Det synes lite gjennomtenkt at dette embetet skal slås sammen med ett annet for å gi statsadvokatene en fordel i et komparativt perspektiv. Vi har også erfart at Oslo statsadvokatembete har gjennom årene blitt så store, at de har måttet organisere seg i mindre grupper. Ser vi på måloppnåelsene gjennom flere år, er det på ingen måte de store embetene som utmerker seg med høy måloppnåelse. Likevel vil vi peke på at Oslo er en pioner i forhold til fagledelse. Vi er ikke uenig i utvalgets uttalelse om at større embeter kan gi en bedre fagledelse, men det er viktig å se hele embetets virksomhet under ett. Vi ser det heller slik at en styrking av de eksisterende embeter vil bidra til økt fagledelse. Det er for oss viktig å ivareta saksbehandlingen og aktoratene, for det er også dette som gjør oss til bedre fagpersoner, og vi driver mye fagledelse gjennom saksbehandling av enkeltsaker. Vi støtter i så måte Påtaleanalyseutvalgets oppfatning på side 136: Forstås samfunnsoppdraget som noe mer, med en påtalemyndighet som aktivt bidrar i prioriteringsspørsmål, utøver en løpende fagledelse og engasjerer seg i politiets virksomhet og utvikling, vurderer Påtaleanalyseutvalget kapasitetssituasjonen på nasjonalt nivå som utilstrekkelig. Tiltaket må derfor være økte ressurser til statsadvokatene. Påtaleanalyseutvalget viser til på side 189 at statsadvokatene bør kunne overlate flere saker enn i dag til politijuristene. Denne oppfatning deles ikke av dommere. Vi viser her til en helt ny brukerundersøkelse av 03.07.2017 som Riksadvokaten iverksatte opp mot landets tingrettsdommere og lagdommere. Den helt klare tilbakemeldingen var at statsadvokatene måtte være langt mer tilbakeholdne med å oppnevne politiaktorer. Kommentarer til enkelte av tiltakene Tiltak 1 – Definisjon av Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag Vi er av den oppfatning at vårt samfunnsoppdrag er å være en påtalemyndighet som aktivt bidrar i prioriteringsspørsmål, utøver en løpende fagledelse og engasjerer oss i politiets virksomhet og utvikling, i tillegg til saksbehandling og aktorering. Ut i fra dette slutter vi oss til Påtaleanalyseutvalgets vurdering om at da er kapasitetssituasjonen på nasjonalt nivå utilstrekkelig. Tiltaket må derfor være økte ressurser til statsadvokatembetene. Tiltak 2 – Kompetanse Vi slutter oss til behovet for et økt kompetansenivå, og er ikke fremmed for at også dette bør følge det to-sporede system. Dette vil selvfølgelig bero på en betydelig styrking av Riksadvokatembetet. En ser for seg at Riksadvokaten vil kunne være ansvarlig for kompetansehevingen, men at det både kan benyttes eksterne krefter og lokaliteter til dette. Tiltak 3 – Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet Det kan lett forstås at det er pr. i dag behov for økt stabskraft ved Riksadvokatembetet ut i fra de gjøremål som allerede er pålagt. På samme måte som ved statsadvokatembetene, ser en også at det fra Riksadvokatens side, er ønskelig med en viss saksbehandling for å kunne holde seg faglig oppdatert. Det er ingen tvil om at det må økte ressurser til, dersom Riksadvokaten skal fortsette i sin nåværende form, i tillegg til å få et større ansvar for kompetanseøkningen i påtalemyndigheten. Tiltak 4 – En mer fleksibel kompetansefordeling mellom riksadvokaten og statsadvokatene Vi er av den oppfatning at forslaget til ny straffeprosesslov § 2-11 (4) gir tilstrekkelig grunnlag til å la Riksadvokaten selv vurdere sitt behov for delegasjon. Tiltak 6 – En redefinering av statsadvokatrollen En kan stille spørsmål om det er behov for en redefinering av statsadvokatrollen. Ansvaret og oppgavene er allmenn kjent, men ønsket og behovet for styrket fagledelse bør formaliseres og systematiseres i større grad. Dette vil en kunne oppnå ved at det er en faglederansvarlig ved hvert enkelt embete, og et samarbeid mellom disse. En ser imidlertid ikke behov for profesjonalisering av embetslederrollen. Tiltak 7 – En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen Dette punktet henger sammen med tiltak 6. Med en mer rendyrking av ansvaret for fagledelse, et godt samarbeid på tvers av embetene, og med den kompetanse som blant annet Oslo statsadvokatembete sitter inne med, er en trygg på at fagledelsen blir styrket på en god måte. Tiltak 8 – Handlingsrom for økt fagledelse Dette punktet henger sammen med svarene under tiltak 6 og 7. Det er åpenbart behov for ytterligere ressurser for å kunne gi handlingsrom for økt fagledelse. Vi kan slutte oss til at kanskje statsadvokatene bør ta de mer kompliserte og prinsipielle sakene, men samtidig må vi forholde oss til tilbakemeldingene fra domstolene om en mer restriktiv praksis vedrørende oppnevning av politiaktorer, jf. brukerundersøkelse av 03.07.2017. Vi er også av den oppfatning at ved vårt embete så har vi en så høy andel med oppnevnelser, at det er vanskelig å kunne se at vi bør oppnevne enda oftere. Tiltak 9 – En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger Vi slutter oss ikke til en reduksjon i antall statsadvokatembeter. Vi ser ikke at gevinsten av dette er tilstrekkelig begrunnet, og at statsadvokatenes gjøremål sett under ett, tilsier at embetene bør bestå i sin nåværende eksistens. Det bør opprettelses stillinger ved hvert embete som vil ha ansvaret for embetets fagledelse. Dette bør da skje ved tilførsel av nye ressurser. Tiltak 10 – Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses – og karriereløp Ved vårt embete har vi god erfaring med å gi tilbakemeldinger i forbindelse med videre ansettelser av politijurister. Dette ønsker vi å videreføre. Det er absolutt ønskelig å være mer delaktige i videre ansettelser av politijurister som for eksempel søker seg fra en midlertidig stilling til en fast stilling. Vi ønsker også en mer sentral rolle i førstegangsansettelse av lederstillinger i påtalemyndigheten i politiet. Tiltak 11 – En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskingen Som følge av Etterforskingsløftet, har det nå blitt mer konkretisert hva som kreves av påtalejuristen. Blant annet er det nå fastlagt at påtalejuristen skal gjennomføre en 3 dagers obligatorisk opplæring årlig innen etterforskingsfeltet. Tiltak 12 – En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet Det er viktig at påtalemyndigheten i politiet blir styrket, og at politimesteren innenfor sin styringsrett også ansetter jurister. Jourordningene har krevd at påtalejuristene også følger turnus med påfølgende fridager. Større politidistrikter har ført til, og vil føre til, at flere får et lederansvar og fritak fra hele eller deler av portefølgen. Det er påkrevd at dette dekkes opp av nye friske stillinger som politijurister. Tiltak 13 – Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet Det er nå viktig at de nye politidistriktene får etablert seg. Ved overgangen til større politidistrikt, har det nå blitt en større mulighet for søke seg videre til lederstillinger eller å velge fagsporet. Flere stillinger med spesielt fagansvar har blitt etablert, og vi ser ikke behov for noen ytterligere endring av dette nå. Avslutning Vi slutter oss til påtaleanalysens vurderinger i forhold til å styrke påtalemyndigheten på alle nivå. Likevel ser vi at en del forslag til tiltak ikke med tyngde taler for endringer. Ingvild Thorn Nordheim Kopi: Riksadvokaten, Postboks 8002 Dep, 0030 Oslo Justis- og beredskapsdepartementet Til høringen Til toppen
