Kommentarer til referansemodell 3
Utvalget har utredet de tre referansemodellene for hver av de ti tjenesteområdene. Som utvalget selv påpeker, er ikke referansemodellene ferdige modeller klare til å innføres på tvers av alle fagområdene. Selv om likelydende regler kan være hensiktsmessig med tanke på å legge til rette for samarbeid mellom tjenesteområdene, er Delta enig i denne vurderingen. De utvalgte tjenesteområdene i utredningen, og andre ikke omtalte tjenesteområder, vil på avgjørende punkter kunne være såpass forskjellige at dette ikke er mulig.
Delta mener at det ved konkurranseutsetting av offentlig tjenester må være åpenhet om drift og regnskap i tjenestene slik at det er mulig å kontrollere tjenestenes økonomi og at det ikke tas ut utbytte som ikke gagner selve tjenesten. I dette ligger det en kvalitativ, men ikke konkretisert, begrensning på kommersielle aktørers adgang til å ta utbytte fra offentlig finansierte velferdstjenester.
Når utvalget i kapittel 6.3.3 skisserer et utbytteforbud eller at tilbydere skal være registrert som ideelle velferdsaktører for å «sikre at eventuelt overskudd fra drift av velferdstjenester tilfaller formålet» så er det i praksis å forby kommersielle aktører å operere. Når Delta mener at kommersielle aktører er et viktig supplement til det offentlige så ligger det at mangfold kan ha en verdi for å finne alternative måter å produsere tjenestene til samme eller høyere kvalitet.
Delta mener at det ved konkurranseutsetting av offentlig tjenester må være åpenhet om drift og regnskap i tjenestene slik at det er mulig å kontrollere tjenestenes økonomi og at det ikke tas ut utbytte som ikke gagner selve tjenesten. I dette ligger det en kvalitativ, men ikke konkretisert, begrensning på kommersielle aktørers adgang til å ta utbytte fra offentlig finansierte velferdstjenester.
Når utvalget i kapittel 6.3.3 skisserer et utbytteforbud eller at tilbydere skal være registrert som ideelle velferdsaktører for å «sikre at eventuelt overskudd fra drift av velferdstjenester tilfaller formålet» så er det i praksis å forby kommersielle aktører å operere. Når Delta mener at kommersielle aktører er et viktig supplement til det offentlige så ligger det at mangfold kan ha en verdi for å finne alternative måter å produsere tjenestene til samme eller høyere kvalitet.
Kommentarer til utvalgets forslag
Forslag 1: Innstramminger for bruk av anskaffelser og gjennomgang av brukervalg
Utvalget er særlig bekymret for at personer i særlig sårbare situasjoner blir enda mer utsatt gjennom bruk av kommersielle aktører, og da særlig innen barnevernet. Delta kan ikke uten videre støtte det som et generelt prinsipp.
Mennesker er forskjellige, og har både forskjellige behov og preferanser. Brukervalg der det er mulig, der et mangfold av tilbud og/eller tjenestetilbydere eksisterer, og der det ikke går på bekostning av den generelle kvaliteten på tilbudet må derfor sees på som et gode. Det er imidlertid ikke gitt at de samme brukervalgordningene er mulig å få til overalt og på alle tjenesteområder til enhver tid. En jevnlig gjennomgang og revidering av ordningene i tråd med utviklingen av tjenesteområdet og -tilbudet kan derfor være hensiktsmessig. Delta kan derfor heller ikke akseptere som en generell regel et forbud mot å kjøpe tjenester til enkeltpersoner gjennom anskaffelser.
Forslag 5: Unngå at ansattes vilkår blir utilsiktede konkurransefortrinn
Delta mener at offentlige midler til kjøp av velferdstjenester fra private eller ideelle tjenestetilbydere skal brukes til å gi et kvalitativt godt tjenestetilbud, uten at det går på bekostning av de ansatte. Videre mener Delta at likeverdige lønns- og arbeidsvilkår må inngå som vilkår ved konkurranseutsetting av offentlige oppgaver, og at det bør stilles krav om tariffavtale hos aktører som deltar i anbudsrundene.
Partenes avtalefrihet står sterkt i Norge, og en tradisjon for regulering av lønns- og arbeidsvilkår i stor grad gjennom avtaler heller enn gjennom lov, har gitt norsk arbeidsliv en kombinasjon av fleksibilitet og forutsigbarhet som både arbeidsgivere og arbeidstakere har nytt godt av. Samtidig har avtaleverket stått på en grunnmur av lover og regler om allmenngjøring som har sikret også de som har stått utenfor det organiserte arbeidslivet.
Det sikreste forsvaret for ansattes vilkår er ikke minstestandardslovgivning, men seriøse og organiserte parter på begge sider av bordet og tariffavtaler for alle. I den grad det er mulig, ref Forslag 8: Forhåndsgodkjenning og registrering for kommersielle velferdsaktører, bør regelverket for anbudsutsetting av offentlige velferdstjenester legge til rette for aktører som er en del av det organiserte arbeidslivet og som har tariffavtale.
Delta mener også at medleverforskriften bør avvikles, da arbeidstidsordningene denne åpner for best reguleres i avtale mellom partene i arbeidslivet. Vi viser her til vårt høringsinnspill til NOU 2016: 1 Regulering av arbeidstid – vern og fleksibilitet.
Forslag 6: Krav om selvstendig rettssubjekt
Delta mener at det ved konkurranseutsetting av offentlig tjenester må være åpenhet om drift og regnskap i tjenestene slik at det er mulig å kontrollere tjenestenes økonomi og at det ikke tas ut utbytte som ikke gagner selve tjenesten. Kommersielle aktører må ha anledning til å drifte med overskudd og til å over tid ta utbytte som rettferdiggjør den opprinnelige investeringen, men ikke av en art som utarmer tjenesten de produserer. Delta deler derfor utvalgets vurdering om at der det offentlige kjøper tjenester fra kommersielle aktører er det, for å kunne føre økonomisk tilsyn, nødvendig å kunne skille virksomheten som mottar offentlig finansiering fra øvrig virksomhet i samme selskap.
Delta støtter derfor utvalgets forslag om at krav om selvstendig rettssubjekt vurderes i relevant sektorlovgivning. Delta vil imidlertid påpeke at det i den relevante sektorlovgivningen må tas hensyn til sektorens art og aktuelle rettssubjekters størrelse, slik at de individuelle rettssubjektene ikke blir så små at de påføres administrasjonskostnader som vanskeliggjør dere konkurranseevne.
Forslag 7: Digital kontroll med bemannings- og kompetansekrav
Digitalisering og automatisering av rutineoppgaver som bidrar til sparte arbeidstimer, mer effektiv ressursbruk og bedre kontroll er en ønsket og god bruk av teknologiske hjelpemidler. Delta er derfor på generelt grunnlag positive til større grad av digital og automatisert samhandling mellom myndighetene og samfunnet. Delta ser imidlertid ingen grunn til at krav om rapportering om bemanning og kompetanse skal begrenses til kommersielle og ideelle aktører. For å få best mulig kunnskap om utføringen av offentlige velferdstjenester, uavhengig av leverandør, bør rapporteringen være mest mulig lik i offentlige og private tjenester. Vi vil samtidig advare generelt mot for stor økning i rapportering og kontroll, særlig der det ikke bidrar til økt kvalitet på tjenestene.
Forslag 8: Forhåndsgodkjenning og register for kommersielle velferdsaktører
En velfungerende og effektiv bruk av kommersielle og ideelle leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester fordrer at statens kontrollbehov, og kostnader knyttet til dette, kan reduseres så mye som mulig. Et effektivt tiltak her er en form for forhåndsgodkjenning som sikrer at bare seriøse aktører deltar i konkurranser om anbudskontrakter. En slik forhåndsgodkjenning bør imidlertid ikke være så omfattende og stille så store krav at det i praksis hindrer nye og små aktører å komme inn på markedet. I Norge har vi lang praksis og god erfaring med bransjestandarder utformet av partene i bransjen selv. En ordning med registrering og godkjenning av kommersielle og ideelle aktører bør ikke alene være basert på myndighetenes krav og behov for rapportering, men på bransjenes og partenes standarder for kvalitet, seriøsitet og samarbeid. En ordning med partsbasert forhåndsgodkjenning vil også være med på å gjøre tariffavtale til en forutsetning for å kunne levere offentlig finansierte velferdstjenester.
Forslag 9: Kontroll med velferdseiendommene
Deltas utgangspunkt er at offentlige midler til kjøp av velferdstjenester fra private eller ideelle tjenestetilbydere skal brukes til å gi et kvalitativt godt tjenestetilbud. Derfor mener Delta at realiserte gevinster fra salg av eiendom, utstyr, o.l., som er anskaffet ved bruk av offentlige midler skal tilbakeføres til tjenesten.
Lovgivningen på området må samtidig gi rom for at kommersielle og ideelle aktører kan forvalte og drifte tjenestens eiendeler, enten det er tomter, bygningsmasse eller andre fysiske objekter, på en hensiktsmessig og effektiv måte. Dette betyr i praksis at lovverket ikke nødvendigvis bør stenge for at forvaltning av eiendeler og utføring av tjeneste ligger i to separate rettssubjekt. Det betyr imidlertid at alle rettssubjekter som direkte eller indirekte er finansiert av det offentlige må være underlagt hensiktsmessig kontroll.
Det viktigste er å ha en lovgivning som sikrer effektiv kontroll av pengestrømmene, og som sikrer at gevinster ved salg av eiendom som er finansiert gjennom offentlige tilskudd til velferdstjenester tilbakeføres det offentlige. Lovgiver må vurdere hvilke krav til selskapsstruktur som sikrer denne effektive kontrollen.
Delta mener derfor at det kan være nødvendig med en gjennomgang av relevant regelverk for å sikre at verdien som ligger i velferdstjenestenes eiendeler kommer tjenesten til gode ved realisering.
Forslag 10: Videreutvikle statistikk og styrke kunnskapen om virkninger av eierforhold
Politikken på velferdsområdet er, som denne utredningen er et eksempel på, preget av store ideologiske motsetninger og forskjeller i virkelighetsoppfatning. For at debatten om organiseringen av de offentlige velferdstjenestene skal være mest mulig faktabasert er det nødvendig med god og nøytral kunnskap på området. Delta mener derfor det er både nyttig og hensiktsmessig at det samles inn og utvikles god statistikk og gjennomføres forskningsprosjekter med forskjellige problemstillinger og vinklinger på området. Delta mener imidlertid at statistikkutviklingen og forskningen ikke alene kan se på kommersielle og ideelle aktører, men også på det offentlige selv som tjenesteleverandør. Bare gjennom å ha et bredt og fyllestgjørende bilde av alle aktørene i bransjen er mulig å ta gode beslutninger basert på riktig fakta.
Utvalget er særlig bekymret for at personer i særlig sårbare situasjoner blir enda mer utsatt gjennom bruk av kommersielle aktører, og da særlig innen barnevernet. Delta kan ikke uten videre støtte det som et generelt prinsipp.
Mennesker er forskjellige, og har både forskjellige behov og preferanser. Brukervalg der det er mulig, der et mangfold av tilbud og/eller tjenestetilbydere eksisterer, og der det ikke går på bekostning av den generelle kvaliteten på tilbudet må derfor sees på som et gode. Det er imidlertid ikke gitt at de samme brukervalgordningene er mulig å få til overalt og på alle tjenesteområder til enhver tid. En jevnlig gjennomgang og revidering av ordningene i tråd med utviklingen av tjenesteområdet og -tilbudet kan derfor være hensiktsmessig. Delta kan derfor heller ikke akseptere som en generell regel et forbud mot å kjøpe tjenester til enkeltpersoner gjennom anskaffelser.
Forslag 5: Unngå at ansattes vilkår blir utilsiktede konkurransefortrinn
Delta mener at offentlige midler til kjøp av velferdstjenester fra private eller ideelle tjenestetilbydere skal brukes til å gi et kvalitativt godt tjenestetilbud, uten at det går på bekostning av de ansatte. Videre mener Delta at likeverdige lønns- og arbeidsvilkår må inngå som vilkår ved konkurranseutsetting av offentlige oppgaver, og at det bør stilles krav om tariffavtale hos aktører som deltar i anbudsrundene.
Partenes avtalefrihet står sterkt i Norge, og en tradisjon for regulering av lønns- og arbeidsvilkår i stor grad gjennom avtaler heller enn gjennom lov, har gitt norsk arbeidsliv en kombinasjon av fleksibilitet og forutsigbarhet som både arbeidsgivere og arbeidstakere har nytt godt av. Samtidig har avtaleverket stått på en grunnmur av lover og regler om allmenngjøring som har sikret også de som har stått utenfor det organiserte arbeidslivet.
Det sikreste forsvaret for ansattes vilkår er ikke minstestandardslovgivning, men seriøse og organiserte parter på begge sider av bordet og tariffavtaler for alle. I den grad det er mulig, ref Forslag 8: Forhåndsgodkjenning og registrering for kommersielle velferdsaktører, bør regelverket for anbudsutsetting av offentlige velferdstjenester legge til rette for aktører som er en del av det organiserte arbeidslivet og som har tariffavtale.
Delta mener også at medleverforskriften bør avvikles, da arbeidstidsordningene denne åpner for best reguleres i avtale mellom partene i arbeidslivet. Vi viser her til vårt høringsinnspill til NOU 2016: 1 Regulering av arbeidstid – vern og fleksibilitet.
Forslag 6: Krav om selvstendig rettssubjekt
Delta mener at det ved konkurranseutsetting av offentlig tjenester må være åpenhet om drift og regnskap i tjenestene slik at det er mulig å kontrollere tjenestenes økonomi og at det ikke tas ut utbytte som ikke gagner selve tjenesten. Kommersielle aktører må ha anledning til å drifte med overskudd og til å over tid ta utbytte som rettferdiggjør den opprinnelige investeringen, men ikke av en art som utarmer tjenesten de produserer. Delta deler derfor utvalgets vurdering om at der det offentlige kjøper tjenester fra kommersielle aktører er det, for å kunne føre økonomisk tilsyn, nødvendig å kunne skille virksomheten som mottar offentlig finansiering fra øvrig virksomhet i samme selskap.
Delta støtter derfor utvalgets forslag om at krav om selvstendig rettssubjekt vurderes i relevant sektorlovgivning. Delta vil imidlertid påpeke at det i den relevante sektorlovgivningen må tas hensyn til sektorens art og aktuelle rettssubjekters størrelse, slik at de individuelle rettssubjektene ikke blir så små at de påføres administrasjonskostnader som vanskeliggjør dere konkurranseevne.
Forslag 7: Digital kontroll med bemannings- og kompetansekrav
Digitalisering og automatisering av rutineoppgaver som bidrar til sparte arbeidstimer, mer effektiv ressursbruk og bedre kontroll er en ønsket og god bruk av teknologiske hjelpemidler. Delta er derfor på generelt grunnlag positive til større grad av digital og automatisert samhandling mellom myndighetene og samfunnet. Delta ser imidlertid ingen grunn til at krav om rapportering om bemanning og kompetanse skal begrenses til kommersielle og ideelle aktører. For å få best mulig kunnskap om utføringen av offentlige velferdstjenester, uavhengig av leverandør, bør rapporteringen være mest mulig lik i offentlige og private tjenester. Vi vil samtidig advare generelt mot for stor økning i rapportering og kontroll, særlig der det ikke bidrar til økt kvalitet på tjenestene.
Forslag 8: Forhåndsgodkjenning og register for kommersielle velferdsaktører
En velfungerende og effektiv bruk av kommersielle og ideelle leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester fordrer at statens kontrollbehov, og kostnader knyttet til dette, kan reduseres så mye som mulig. Et effektivt tiltak her er en form for forhåndsgodkjenning som sikrer at bare seriøse aktører deltar i konkurranser om anbudskontrakter. En slik forhåndsgodkjenning bør imidlertid ikke være så omfattende og stille så store krav at det i praksis hindrer nye og små aktører å komme inn på markedet. I Norge har vi lang praksis og god erfaring med bransjestandarder utformet av partene i bransjen selv. En ordning med registrering og godkjenning av kommersielle og ideelle aktører bør ikke alene være basert på myndighetenes krav og behov for rapportering, men på bransjenes og partenes standarder for kvalitet, seriøsitet og samarbeid. En ordning med partsbasert forhåndsgodkjenning vil også være med på å gjøre tariffavtale til en forutsetning for å kunne levere offentlig finansierte velferdstjenester.
Forslag 9: Kontroll med velferdseiendommene
Deltas utgangspunkt er at offentlige midler til kjøp av velferdstjenester fra private eller ideelle tjenestetilbydere skal brukes til å gi et kvalitativt godt tjenestetilbud. Derfor mener Delta at realiserte gevinster fra salg av eiendom, utstyr, o.l., som er anskaffet ved bruk av offentlige midler skal tilbakeføres til tjenesten.
Lovgivningen på området må samtidig gi rom for at kommersielle og ideelle aktører kan forvalte og drifte tjenestens eiendeler, enten det er tomter, bygningsmasse eller andre fysiske objekter, på en hensiktsmessig og effektiv måte. Dette betyr i praksis at lovverket ikke nødvendigvis bør stenge for at forvaltning av eiendeler og utføring av tjeneste ligger i to separate rettssubjekt. Det betyr imidlertid at alle rettssubjekter som direkte eller indirekte er finansiert av det offentlige må være underlagt hensiktsmessig kontroll.
Det viktigste er å ha en lovgivning som sikrer effektiv kontroll av pengestrømmene, og som sikrer at gevinster ved salg av eiendom som er finansiert gjennom offentlige tilskudd til velferdstjenester tilbakeføres det offentlige. Lovgiver må vurdere hvilke krav til selskapsstruktur som sikrer denne effektive kontrollen.
Delta mener derfor at det kan være nødvendig med en gjennomgang av relevant regelverk for å sikre at verdien som ligger i velferdstjenestenes eiendeler kommer tjenesten til gode ved realisering.
Forslag 10: Videreutvikle statistikk og styrke kunnskapen om virkninger av eierforhold
Politikken på velferdsområdet er, som denne utredningen er et eksempel på, preget av store ideologiske motsetninger og forskjeller i virkelighetsoppfatning. For at debatten om organiseringen av de offentlige velferdstjenestene skal være mest mulig faktabasert er det nødvendig med god og nøytral kunnskap på området. Delta mener derfor det er både nyttig og hensiktsmessig at det samles inn og utvikles god statistikk og gjennomføres forskningsprosjekter med forskjellige problemstillinger og vinklinger på området. Delta mener imidlertid at statistikkutviklingen og forskningen ikke alene kan se på kommersielle og ideelle aktører, men også på det offentlige selv som tjenesteleverandør. Bare gjennom å ha et bredt og fyllestgjørende bilde av alle aktørene i bransjen er mulig å ta gode beslutninger basert på riktig fakta.