Plikt til opplæring i mottak
Forslaget som først presenteres i høringsnotatet, dreier seg om å utvide personkretsen i introduksjonslovens formålsbestemmelse slik at norskopplæring blir obligatorisk på alle ordinære mottak, - obligatorisk for beboerne, og en plikt for mottakets vertskommune til å tilby opplæring i norsk, samt opplæring i norsk kultur og norske verdier.
At noen mottak har tilbudt norskopplæring, andre ikke, er lite tilfredsstillende. AVdir har tro på å komme tidlig inn med ulike tilbud og tjenester for å få folk raskere i gang. Dette er integreringsfremmende, og vi viser til den utprøvingen som foregår på de fem integreringsmottakene.
Antall timer norskopplæring i mottak ble redusert til inntil 175 timer høsten 2015, bl.a. med henvisning til et økt antall asylsøkere, slik at flere kunne få tilbudet innenfor omtrent samme budsjettrammer. De to påfølgende årene har antall asylsøkere vært svært lavt. Dersom en forventer en moderat tilstrømning i overskuelig fremtid, burde en vurdere igjen å øke antall timer for norskopplæring i asylsøkerfasen.
I høringsnotatet gjøres det oppmerksom på at forslaget om obligatorisk norskopplæring i mottak ikke innebærer endringer i introduksjonslovens §§17 og 18. Det som ofte kalles «asylnorsk» skal komme i tillegg til ordinær opplæring i norsk og samfunnskunnskap. På den annen side kan den ordinære opplæringen i prinsippet begynne i mottaksfasen for de som er blitt innvilget opphold, men ennå ikke er blir bosatt i en kommune. Slik er det, i prinsippet, også i dag. Det må forutsettes at tilretteleggingen av læringsmiljøet i mottaks-situasjonen, enten det er et sentralisert eller desentralisert mottak, er like god som når en er bosatt i sin kommune og har etablert en stabil tilværelse.
Rask saksbehandling av asylsøknader, rask avklaring av beskyttelsesbehov og oppholdstillatelse, rask bosetting i kommune, og rask oppstart på introduksjonsprogrammet er likevel viktigere enn å legge til rette for diverse opplæring og oppfølging i mottaksfasen. Introduksjonsprogrammet med opplæring i norsk og samfunnsfag skal være det viktigste virkemiddelet for å bidra til at innvandrere med fluktbakgrunn kommer inn og forblir i arbeidslivet.
At noen mottak har tilbudt norskopplæring, andre ikke, er lite tilfredsstillende. AVdir har tro på å komme tidlig inn med ulike tilbud og tjenester for å få folk raskere i gang. Dette er integreringsfremmende, og vi viser til den utprøvingen som foregår på de fem integreringsmottakene.
Antall timer norskopplæring i mottak ble redusert til inntil 175 timer høsten 2015, bl.a. med henvisning til et økt antall asylsøkere, slik at flere kunne få tilbudet innenfor omtrent samme budsjettrammer. De to påfølgende årene har antall asylsøkere vært svært lavt. Dersom en forventer en moderat tilstrømning i overskuelig fremtid, burde en vurdere igjen å øke antall timer for norskopplæring i asylsøkerfasen.
I høringsnotatet gjøres det oppmerksom på at forslaget om obligatorisk norskopplæring i mottak ikke innebærer endringer i introduksjonslovens §§17 og 18. Det som ofte kalles «asylnorsk» skal komme i tillegg til ordinær opplæring i norsk og samfunnskunnskap. På den annen side kan den ordinære opplæringen i prinsippet begynne i mottaksfasen for de som er blitt innvilget opphold, men ennå ikke er blir bosatt i en kommune. Slik er det, i prinsippet, også i dag. Det må forutsettes at tilretteleggingen av læringsmiljøet i mottaks-situasjonen, enten det er et sentralisert eller desentralisert mottak, er like god som når en er bosatt i sin kommune og har etablert en stabil tilværelse.
Rask saksbehandling av asylsøknader, rask avklaring av beskyttelsesbehov og oppholdstillatelse, rask bosetting i kommune, og rask oppstart på introduksjonsprogrammet er likevel viktigere enn å legge til rette for diverse opplæring og oppfølging i mottaksfasen. Introduksjonsprogrammet med opplæring i norsk og samfunnsfag skal være det viktigste virkemiddelet for å bidra til at innvandrere med fluktbakgrunn kommer inn og forblir i arbeidslivet.
Individuell plan
En individuell plan skal utformes innledningsvis i introduksjonsprogrammet. IMDi har i 2017 utarbeidet en ny mal for IP i intro som AVdir vurderer som et godt grep for å gjøre disse planene bedre.
Arbeids- og velferdsetaten har hittil i liten grad vært involvert i denne fasen av programmet, men vi ser for oss at etaten kan bidra til å individualisere og arbeidsrette deltakernes planer for programmet, for slik å bryte opp en tendens til å tilby alle en standardisert pakke. AVdir er derfor positive til forslaget om å tilføye et fjerde ledd til § 4 samt reformuleringene av § 6. I forbindelse med dette ønsker vi å understreke at bruk av arbeidsmarkedstiltak alltid skal vurderes av Arbeids- og velferdsetaten selv, ut fra hva som er nødvendig og hensiktsmessig på grunnlag av arbeidsmarkedsfaglige vurderinger. Følgelig må etaten være involvert i å utarbeide individuell plan.
Arbeids- og velferdsetaten har hittil i liten grad vært involvert i denne fasen av programmet, men vi ser for oss at etaten kan bidra til å individualisere og arbeidsrette deltakernes planer for programmet, for slik å bryte opp en tendens til å tilby alle en standardisert pakke. AVdir er derfor positive til forslaget om å tilføye et fjerde ledd til § 4 samt reformuleringene av § 6. I forbindelse med dette ønsker vi å understreke at bruk av arbeidsmarkedstiltak alltid skal vurderes av Arbeids- og velferdsetaten selv, ut fra hva som er nødvendig og hensiktsmessig på grunnlag av arbeidsmarkedsfaglige vurderinger. Følgelig må etaten være involvert i å utarbeide individuell plan.
Permisjon fra introduksjonsprogrammet
Høringsnotatet problematiserer at enkelte deltakere har lange avbrudd i programmet evnt slutter, ofte i forlengelsen av omsorgspermisjon. Departementet foreslår at kommunen skal ha en plikt til å følge opp den enkelte i permisjonstiden samt gi et minimumstilbud om språktrening og norskopplæring. AVdir er av den oppfatning at dette er et godt forslag, som kan bidra til at flere kommer tilbake for å fullføre programmet, med norskopplæring. Vi er likeledes enige i presiseringen om at dette ikke medfører endringer i § 17 om pliktige timer. En slik tilrettelagt oppfølging i permisjonstiden skal naturligvis ikke påvirke beregningen av pliktige timer med norskopplæring.
AVdir hadde imidlertid sett at introduksjonsloven (med forskrifter) ble endret slik at permisjon fra introduksjonsprogrammet og/eller opplæring i norsk og samfunnsfag, f eks utover en viss varighet, ville kunne åpne for en rett til forlenget deltakelse i introduksjonsprogrammet og/eller opplæring i norsk og samfunnsfag, - en forskyvning tilsvarende permisjonenes lengde av femårs-begrensningen for rett til gratis opplæring i norsk og samfunnsfag. Dette kunne bidra til å sikre mulighetene til å gjenoppta intro og/eller norskopplæringen.
Arbeids- og velferdsetatens veiledere har lenge gitt tilbakemeldinger om at et høyt antall arbeidssøkere ikke får innpass i arbeidslivet pga svake norskferdigheter. En betydelig del av disse har tidligere hatt rettigheter til norskopplæring. På grunn av permisjon(er) i løpet av fem-års perioden, som regel fødsels- og omsorgspermisjon(er), kanskje også med en påfølgende «dødtid» i påvente av barnehageplass, har rettighetene løpt ut før de har fullført tilstrekkelig kvalifiseringen i norsk.
Dersom kommunen har en plikt til systematisk oppfølging av deltakere i permisjon, slik departementet nå foreslår, samt at permisjonsvarighet og permisjonsgrunn registreres i NIR, slik det skal, vil dette kunne åpne for å skyve på femårs-fristen. Arbeids- og velferdsetaten er opptatt av at introduksjonsprogrammet skal være det viktigste virkemiddelet for integrering av nyankomne innvandrere. Programmets tilgjengelighet bør være så fleksibel som mulig. AVdir er opptatt av at NAV ikke ender opp med å overta ansvaret for norskopplæring og annen grunnleggende kvalifisering.
AVdir hadde imidlertid sett at introduksjonsloven (med forskrifter) ble endret slik at permisjon fra introduksjonsprogrammet og/eller opplæring i norsk og samfunnsfag, f eks utover en viss varighet, ville kunne åpne for en rett til forlenget deltakelse i introduksjonsprogrammet og/eller opplæring i norsk og samfunnsfag, - en forskyvning tilsvarende permisjonenes lengde av femårs-begrensningen for rett til gratis opplæring i norsk og samfunnsfag. Dette kunne bidra til å sikre mulighetene til å gjenoppta intro og/eller norskopplæringen.
Arbeids- og velferdsetatens veiledere har lenge gitt tilbakemeldinger om at et høyt antall arbeidssøkere ikke får innpass i arbeidslivet pga svake norskferdigheter. En betydelig del av disse har tidligere hatt rettigheter til norskopplæring. På grunn av permisjon(er) i løpet av fem-års perioden, som regel fødsels- og omsorgspermisjon(er), kanskje også med en påfølgende «dødtid» i påvente av barnehageplass, har rettighetene løpt ut før de har fullført tilstrekkelig kvalifiseringen i norsk.
Dersom kommunen har en plikt til systematisk oppfølging av deltakere i permisjon, slik departementet nå foreslår, samt at permisjonsvarighet og permisjonsgrunn registreres i NIR, slik det skal, vil dette kunne åpne for å skyve på femårs-fristen. Arbeids- og velferdsetaten er opptatt av at introduksjonsprogrammet skal være det viktigste virkemiddelet for integrering av nyankomne innvandrere. Programmets tilgjengelighet bør være så fleksibel som mulig. AVdir er opptatt av at NAV ikke ender opp med å overta ansvaret for norskopplæring og annen grunnleggende kvalifisering.
Behandling av personopplysninger
Arbeids- og velferdsetaten har aldri hatt tilgang til registrerte opplysninger i NIR. Etaten har aldri kunnet se startdato og sluttdato for introduksjonsprogrammet, ikke registrerte gjennomførte timer norskopplæring, eller avlagt prøve, ikke registrerte tiltak i løpet av programperioden, heller ikke eventuelle permisjoner og registrerte avbrudd. Det kan ikke utelukkes at en slik manglende oversikt bidrar til at Arbeids- og velferdsetaten ikke har et tett nok eierskap til gjennomføringen av det kommunale introduksjonsprogrammet.
Departementets inngang til foreslåtte endringer er «at formålene for behandling av personopplysninger samles og gjøres mer overordnede». Videre at gjeldende NIR-forskrift oppheves og at «ny forskrift skal omfatte flere registre og gi en overordnet regulering av blant annet hvilke opplysninger som kan behandles og hvordan de kan behandles».
AVdir vurderer dette som en god innfallsvinkel, idet vi forstår dette slik at det åpnes for tilgang for Arbeids- og velferdsetaten ut i fra etatens rolle i ulike faser og på flere arenaer i integreringsforløpet, jf. formuleringer i høringsnotatet om at «formålene personopplysninger behandles for» legges til grunn for ulike etaters tilganger, samt at «det er flere aktører som har oppgaver innenfor formålene, og disse bør kunne få tilgang til personopplysningene der det er hensiktsmessig».
Vi nevnte ovenfor en frustrasjon i Arbeids- og velferdsetaten over at etaten har vært avskåret fra å ha lesetilgang til NIR. Videre er Arbeids- og velferdsetaten aktivt inne i forsøkene med de fem integreringsmottakene, uten at etaten har tilgang til selvregistrerte kompetanseopplysninger eller opplysninger fra karriereveiledning som skjer med utgangspunkt i kompetanseopplysningene, som yrkesveiledere fra lokalt NAV-kontor for øvrig bidrar inn i, - jf. her ovenfor om Arbeids- og velferdsetatens rolle i å bidra til individuell plan for introduksjonsprogramdeltakerne.
I følge høringsnotatets argumentasjon vil endringer til mer overordnede formuleringer i en ny § 28 føre til at «dagens ordlyd for utlevering av personopplysninger, jf. någjeldende § 25 fjerde ledd (bidra til at) ordlyden (er) dekkende for at alle offentlige organer som har oppgaver innen formålene kan få tilgang til opplysningene. Dette gjelder også de aktørene som hittil ikke har fått tilgang til NIR, for eksempel Arbeids- og velferdsetaten» (side 43).
Direktør Arbeids- og velferdsetaten
Kjell Hugvik
Direktør Arbeids- og tjenesteavdelingen
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Departementets inngang til foreslåtte endringer er «at formålene for behandling av personopplysninger samles og gjøres mer overordnede». Videre at gjeldende NIR-forskrift oppheves og at «ny forskrift skal omfatte flere registre og gi en overordnet regulering av blant annet hvilke opplysninger som kan behandles og hvordan de kan behandles».
AVdir vurderer dette som en god innfallsvinkel, idet vi forstår dette slik at det åpnes for tilgang for Arbeids- og velferdsetaten ut i fra etatens rolle i ulike faser og på flere arenaer i integreringsforløpet, jf. formuleringer i høringsnotatet om at «formålene personopplysninger behandles for» legges til grunn for ulike etaters tilganger, samt at «det er flere aktører som har oppgaver innenfor formålene, og disse bør kunne få tilgang til personopplysningene der det er hensiktsmessig».
Vi nevnte ovenfor en frustrasjon i Arbeids- og velferdsetaten over at etaten har vært avskåret fra å ha lesetilgang til NIR. Videre er Arbeids- og velferdsetaten aktivt inne i forsøkene med de fem integreringsmottakene, uten at etaten har tilgang til selvregistrerte kompetanseopplysninger eller opplysninger fra karriereveiledning som skjer med utgangspunkt i kompetanseopplysningene, som yrkesveiledere fra lokalt NAV-kontor for øvrig bidrar inn i, - jf. her ovenfor om Arbeids- og velferdsetatens rolle i å bidra til individuell plan for introduksjonsprogramdeltakerne.
I følge høringsnotatets argumentasjon vil endringer til mer overordnede formuleringer i en ny § 28 føre til at «dagens ordlyd for utlevering av personopplysninger, jf. någjeldende § 25 fjerde ledd (bidra til at) ordlyden (er) dekkende for at alle offentlige organer som har oppgaver innen formålene kan få tilgang til opplysningene. Dette gjelder også de aktørene som hittil ikke har fått tilgang til NIR, for eksempel Arbeids- og velferdsetaten» (side 43).
Direktør Arbeids- og velferdsetaten
Kjell Hugvik
Direktør Arbeids- og tjenesteavdelingen
Arbeids- og velferdsdirektoratet