Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

IMDi viser til departementets høringsbrev av 14.7.2017, der forslag til lovendringer ble sendt ut med frist for innsending av høringsuttalelser innen 15.9.2017. Herved oversendes direktoratets høringsuttalelse.

Høringsnotatet er en oppfølging av en rekke tiltak som er utredet i Meld. St. 16 (2015-2016) og Meld. St. 30 (2015-2016) og omhandler endringer i lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere og tilhørende forskrifter. Videre er det i notatet forslag om å endre lovens hjemmel for behandling av personopplysninger for å sikre behandlingsgrunnlag for nye digitale løsninger i IMDi og hos andre etater, samt for å sikre at bestemmelsen og tilhørende forskrifter er i overensstemmelse med ny personvernforordning som trer i kraft i mai 2018.

IMDi er i det vesentlige enig i endringene som er forelagt i høringsnotatet. Direktoratet har imidlertid kommentarer og innspill til noen av punktene.

Departementet foreslår at opplæring for asylsøkere i mottak, både opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier, reguleres som et nytt kapittel 4A i introduksjonsloven. En slik opplæring skal være pliktig for kommunen å tilby og pliktig for asylsøker i mottak å delta på. Det skal derimot ikke være en rett til deltakelse for asylsøker i mottak.

IMDi er positive til forslaget om å innføre plikt til kommunene til å tilby norskopplæring og opplæring i kultur og norske verdier for asylsøkere i mottak, og plikt for asylsøkere i mottak til å delta i denne opplæringen. Plikt til opplæring vil gi asylsøkere et tydelig signal om at integrerings- og kvalifiseringsprosessen starter gjennom tydelig innsats fra dag én i mottak.

Det vil være noen konsekvenser ved endringene som vi vil gjøre departementet oppmerksomme på.

IMDi er positive til at det også innføres en handlingsplikt for kommunene til å tilby en opplæring de har mottatt tilskudd for å kunne gi. I dag utbetales det et individbasert tilskudd til vertskommuner, for de asylsøkerne som oppfyller vilkårene for å delta i norskopplæring og opplæring i norsk kultur og norske verdier. Dersom en kommune har mottatt tilskudd for personer som ikke har fått opplæring, kan IMDi kreve dette tilbake. Dette fremgår av tilskuddsordningens regelverk.

Det kan tidvis være store svingninger i asylankomstene og det må derfor vurderes om det er hensiktsmessig å benytte lovregulering som virkemiddel, fremfor andre typer virkemidler. Store ankomster kan gjøre det vanskelig for kommunene å innfri plikten, og kostnadene for å gjennomføre en slik lovpålagt ordning kan bli svært omfattende.

Det fremkommer av NIR at 92% av vertskommunene per i dag tilbyr norskopplæring for asylsøkere. Å fastsette en lovpålagt plikt for kommunen vil i så fall være å følge opp en ordning som fungerer og kodifisere denne. Hensynet til likebehandling ivaretas gjennom å fastsette plikten i introduksjonsloven. For best mulig å sikre en forutberegnelig ordning både for vertskommunene og deltakerne gjennom handlingsplikt fra kommunens side, bør det gå klart frem av loven hva som kreves av en vertskommune for å oppfylle plikten sin.

Det bemerkes for øvrig at mens ordningen med opplæring i asylnorsk er en veletablert ordning, er opplæring i norsk kultur og norske verdier fortsatt under etablering. Der 92% av kommunene tilbyr asylnorsk i dag, var det ved utgangen av april 2017 om lag 30 % av vertskommunene (inkludert integreringsmottak) som hadde registrert i NIR at de ga tilbud om opplæring i norsk kultur og norske verdier. Det vil presumtivt ta tid og være kostbart å etablere et godt opplæringstilbud i kommuner som per i dag ikke tilbyr opplæring i norsk kultur og norske verdier. Dette bør det tas høyde for ved eventuell ikrafttredelse av forslaget.

En plikt for asylsøkerne som bor på mottak vil kunne gi et sterkere incentiv til at den enkelte starter opp raskt i opplæringen, og det gir en tydelig forventning om at de skal delta i opplæringen. At samtlige får plikt til å delta gjør det også lettere for kommunen å planlegge et helhetlig tilbud. Samtidig vil det være behov for å gjøre individuelle vurderinger av hvem som ikke kan delta på grunn av helsemessige eller eventuelle andre årsaker for å avklare det endelige antallet deltakere.

Det er viktig å være oppmerksom på at det blant asylsøkerne generelt er et stort ønske om å delta i norskopplæringen. Bakgrunnen for eventuell lav deltakelse er ofte manglende tilrettelegging fra kommunen sin side, for eksempel ved at kommunen ikke imøtekommer deltakeres behov for barnepass eller tilrettelegger for helsemessige utfordringer. [1] Uni Research Rokkansenteret mener i henviste rapport at det ikke er formålstjenlig å pålegge asylsøkere i mottak en plikt til å delta i opplæring med tilhørende sanksjoner ved brudd på denne plikten. Hvis det ikke blir en tydeligere forpliktelse for mottakene og vertskommunene, vil en plikt for asylsøkere til opplæring kunne få negative konsekvenser, særlig for kvinner og barn.

Det er også viktig å være klar over at forslaget om plikt for den enkelte vil innebære en økt saksbehandlingsbyrde for kommunene, da de vil måtte fatte enkeltvedtak for hver deltaker, samt følge opp det praktiske rundt deltakerne. Økt saksbehandlingsmengde vil kunne medføre utsatt oppstart av opplæring, særlig i perioder hvor det kommer et høyt antall asylsøkere til kommunen.

Noen situasjoner kan gi praktiske utfordringer både for kommunene og for asylsøkerne til å oppfylle plikten. Når asylmottak legges ned og asylsøkere må flyttes til ulike mottak vil det kunne være utfordrende for kommunene å tilby opplæring mens personen fortsatt befinner seg i målgruppen for asylnorsk. Videre vil det i situasjoner med kort saksbehandlingstid for asylsøknader være tilfeller der det blir for kort tid til å igangsette opplæringen før personen ikke lenger er i målgruppen.

Vi ser det som viktig at plikten som pålegges deltakerne gir et tydelig signal om hvilke forventninger som stilles til rask integrering. Vi vil imidlertid påpeke at det ikke fremgår av høringsforslaget hva innholdet i plikten for asylsøkere skal være knyttet opp mot. Det vises til at for deltakelse i introduksjonsprogram er plikten knyttet opp mot retten til å motta introduksjonsstønad, og for gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap er plikten knyttet opp mot det å få innvilget permanent oppholdstillatelse og deretter statsborgerskap. Det kan være utfordrende for kommunene at et nytt pliktbegrep innføres ved siden av de allerede etablerte pliktbegrepene i introduksjonsloven. IMDi bemerker også at det ikke er presisert i forslaget i hvilket omfang en person må delta i opplæringen for at personen kan sies å ha oppfylt plikten. Det er heller ikke stilt opp minimumskrav på kvaliteten på pliktig opplæring. Dette er naturlig da det ikke kan forventes av deltakeren å delta på flere timer enn det vedkommende har fått tilbud om fra kommunen innen søknad om oppholdstillatelse er avgjort.

IMDi mener at deltakere som av ulike grunner ikke får deltatt i opplæringen ikke bør ilegges sanksjoner, og vi er derfor positive til at høringsnotatet ikke legger opp til å sanksjonere ugyldig fravær. Asylsøkere er en sårbar gruppe som ved ankomst trenger veiledning på et språk de forstår. Plikten kan defineres nærmere uten at den skal få konsekvenser for videre opphold i mottaket, eller for senere vurdering av asylsøknad og lignende.

IMDi støtter departementets konklusjon om at det ikke skal være klageadgang for deltakerne. Generelt mener vi at det bør være klageadgang på enkeltvedtak. IMDi ser det allikevel ikke som hensiktsmessig å innføre en klageadgang her, ettersom det potensielt vil kunne medføre store økonomiske og administrative kostnader for kommunene og fylkesmennene. Det er videre snakk om et begrenset antall timer, samt at kort saksbehandlingstid for asylsøknaden vil kunne medføre at klagesaken om opplæring ikke lenger er aktuell etter at den er ferdigbehandlet. Kommunen skal tilby opplæring til alle som de mottar tilskudd for, uten noen individuell vurdering utover alder og hvorvidt personen er omfattet av dublin-forordningen. Det vil være i kommunens interesse at flest mulig asylsøkere får opplæring, og det vil dermed ikke være det samme behovet for klageadgang der personer skulle være utenfor målgruppen (i for eksempel Dublin-saker). Eventuelle brudd på kommunens plikt til å tilby opplæring kan følges opp ved rapportering og tilsyn.

IMDi er positive til at deltakere kan søke seg fritatt fra opplæring grunnet helsemessige eller andre tungtveiende årsaker.

Dersom lovforslaget blir vedtatt vil det få økonomiske og administrative konsekvenser for IMDis digitale systemer, herunder blant annet NIR og tilskudd. Det vil også gi økte kostnader for tilskuddsutbetalingene. Det kommer vi nærmere tilbake til under punkt 6.

IMDi støtter forslaget om tydeliggjøring av at det er kommunens ansvar for å bygge videre på kompetansekartlegging og andre tiltak gjennomført i mottak i introduksjonsloven § 6.

Individuell plan skal være et verktøy for utarbeiding og tilpasning av et målrettet program, og det ligger allerede til grunn at dette skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av en persons opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.

I vår dialog med kommunene om bosetting informerer IMDi om muligheten til å benytte kompetanseopplysningene, for de personene som har vært igjennom kartlegging, i utarbeidelsen den individuelle planen. Kommunene som bosetter personer som har gjennomgått kompetansekartlegging, vil ha tilgang til opplysningene gjennom IMDinett, som en PDF-fil. Dersom det foreligger karriereveiledningsskjema vil dette ligge tilgjengelig samme sted.

Kompetanseopplysningene er ikke en fullverdig CV, men gir en pekepinn på den enkeltes utdanningsnivå, ferdigheter, arbeidserfaring og behov for videre karriereveiledning. En del av flyktningene vil få tilbud om karriereveiledning fra et offentlig karrieresenter i etterkant av selvregistreringen. De selvregistrerte kompetanseopplysningene skal gjøre det mulig for offentlige karrieresentre å tilpasse karrierveiledningstilbudet til den enkelte flyktning. For eksempel kan opplysninger om språk brukes til å bestille tolk, mens opplysninger om utdanning og arbeid kan brukes til å tilpasse og spisse innholdet i karriereveiledningen.

Det kan være utfordrende å sette gode og realistiske mål for den grunnleggende kvalifiseringen, og det kan ta tid å opparbeide seg kunnskap, forståelse og innblikk i hvordan kvalifiseringen forløper og hvordan ens egen kompetanse stiller seg i forhold til norske kompetansekrav. Det må sikres at karriereveiledningen er gjort av personer med kompetanse innenfor faget, og at kartleggingsprosessen av egen kompetanse er kvalitetssikret.

Bosettingskommunen må uansett gjøre en vurdering og eventuell justering av individuell plan med hensyn til mål og innhold (tiltak), i samråd med personen, etter bosettingstidspunktet.

Det understrekes at IMDi er i en utviklingsfase av kompetansekartleggingsløsningen, og per nå gjennomføres pilotprosjekt for kompetansekartlegging i integreringsmottakene og Drammen mottak. Det er utviklet en selvregistreringsløsning, men evalueringen [2] viser at svært mange av flyktningene trenger bistand og veiledning med registreringen. I prosjektperioden med utarbeidelse av kompetansekartlegging har IMDis anbefaling vært å starte opp videreutvikling av løsningen, med sikte på å utvikle et helhetlig kartleggingsverktøy for all informasjon som er relevant for bosetting og kvalifisering, og som også kan brukes ved intervju/kartlegging av overføringsflyktninger i uttakslandet. Integrasjon med IMDis øvrige fagsystemer skal utvikles. Dette er viktig med tanke på å sikre en god og sikker informasjonsflyt fra mottak til bosettingskommune.

IMDi støtter videre at den individuelle planen for introduksjonsprogrammet skal ses i sammenheng med den individuelle planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Både evalueringer av loven/introduksjonsordningen og tilsyn gjennomført av fylkesmennene viser at det er lite sammenheng mellom kommunens individuelle plan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og den individuelle planen for introduksjonsprogrammet. En lovfesting av at planene skal ses i sammenheng anses som viktig for å sikre en mer sammenhengende og målrettet kvalifisering. Forslaget kan også bidra til at det blir mer samarbeid mellom ansvarlig enhet i kommunen for introduksjonsprogrammet (gjerne flyktningetjenesten eller NAV) og ansvarlig enhet for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap (gjerne kommunens voksenopplæring eller private tjenesteleverandører). At planene skal sees i sammenheng er ikke ensbetydende med at de ulike aktørene skal arbeide innenfor en og samme plan. I rundskriv G-01/2016 under punkt 6.1 uttaler departementet at det ikke er hensiktsmessig at det utarbeides to adskilte individuelle planer, men at planen for norsk og samfunnskunnskap inngår som en del av planen for introduksjonsprogram. Det er imidlertid kommet tilbakemeldinger fra kommuner om at det å jobbe i samme plan kan være utfordrende med tanke på hvilken enhet som skal ha det overordnete forvaltningsansvaret for to forskjellige ordninger, samt at det kan oppstå usikkerhet når det gjelder hvilken enhet som skal arkivere planen i henhold til arkivloven.

IMDi understreker for øvrig at individuell plan ikke ligger inne i NIR i dag, og bemerker at det ikke vil være hensiktsmessig å ta den individuelle planen inn i NIR som en plan kommunene kan skrive direkte inn i. NIR er kun et register over personopplysninger, og verken et saksbehandlingssystem eller et arkiv.

IMDi er positive til forslaget om å benytte loven for å tydeliggjøre nødvendigheten av bruk av arbeids- og utdanningsrettede tiltak i introduksjonsprogrammet. Både evalueringer, statistikk fra SSB og fylkesmennenes tilsyn viser at det er for lite individuell tilpasning av kommunenes program og at de inneholder for lite arbeids- og utdanningsrettede tiltak. Dette til tross for at den samme forskningen viser at det er tiltak som har nærhet til arbeidslivet eller utdanning som gir best effekt på overgang til arbeid eller utdanning.

IMDi stiller imidlertid spørsmål ved om departementets forslag, slik ordlyden er utformet, i praksis vil bidra til større grad av arbeids- og utdanningsretting.

IMDi legger til grunn at det med den foreslåtte ordlyden «tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet», menes det samme som arbeids- og utdanningsrettede tiltak. IMDi mener at dette kan gjøres enda klarere i lovteksten ved å ta bort ordene «forbereder til» og endre «utdanningsrettede tiltak» til «utdanningstiltak». Begrepsbruken slik den er i dag er en kilde til misforståelser for kommunene. Arbeids- og utdanningsrettede tiltak er etter § 4 tredje ledd bokstav c et obligatorisk innholdselement i programmet. Kommunen har ikke anledning til å gjøre unntak fra dette. Alle program skal dermed inneholde utdanningstiltak eller arbeidsrettede tiltak i et visst omfang.

Det følger videre av introduksjonsloven § 6 at den individuelle planen skal inneholde en angivelse av tiltakene i programmet. Siden arbeids- eller utdanningsrettede tiltak er et obligatorisk element i programmet, skal slike tiltak være angitt i den individuelle planen. Den individuelle planen er et enkeltvedtak i samsvar med forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Etter forvaltningsloven §§ 24 og 25 skal innholdet i planen begrunnes. Dette betyr at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak allerede etter dagens regelverk skal vurderes i arbeidet med utformingen av den enkeltes individuelle plan. Programmet skal inneholde slike tiltak og dette skal fremgå av den individuelle planen.

Tema for fylkesmennenes tilsyn i perioden 2017-2019 er kommunenes utarbeidelse av individuell plan for deltakere i introduksjonsprogram. Ovennevnte er en del av lovgrunnlaget for tilsynene og er krav som fylkesmennene skal kontrollere at kommunene oppfyller, jf. IMDis tilsynsinstruks til fylkesmennene.

Departementets forslag om at arbeids- og utdanningsrettede tiltak skal inngå i programmet hvis slike tiltak vurderes å styrke den enkeltes mulighet til å komme i arbeid, innebærer at kommunene nå vil kunne gjøre unntak fra kravet om at programmet skal inneholde slike tiltak, så lenge dette begrunnes særskilt. Slik IMDi forstår den foreslåtte ordlyden vil den i praksis kunne innebære en svekkelse av kravet om at programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak.

Et krav om at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak skal være en del av introduksjonsprogrammet dersom slike tiltak vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet, vil også være vanskelig å vurdere i tilsynssammenheng. En slik vurdering vil i stor grad bero på kommunens skjønn og vil dermed bli komplisert å føre tilsyn med.

IMDi mener derfor at det ikke skal være en vurdering for kommunene hvorvidt programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, men at det må være en pågående vurdering hvilke utdanningstiltak og arbeidsrettede tiltak som styrker den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Dette støtter opp om departementets beskrivelse av lovforslaget. Se forslag til ny tekst i §§ 4 og 6 under kapittel 8 nedenfor.

IMDi er positive til å endre skjønnsnormen for når kommunen skal innvilge søknad om forlenget introduksjonsprogram for den enkelte. Dette kan føre til at flere får fortsette i program utover de to årene enn det som er situasjonen i dag. Dette vil kreve en omlegging av praksis for kommunene, og en omlegging av veiledning og praksis ved klage hos fylkesmennene og hos IMDi. At skjønnsnormen endres til mer konkrete kriterier som at deltakeren ikke har nådd målsetningen i sin individuelle plan eller «fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering», skaper bedre rettssikkerhet for en sårbar gruppe i den tidlige integreringsfasen. En opplisting av de relevante skjønnskriteriene bør inntas i rundskrivet til introduksjonsloven. IMDi er imidlertid i tvil om den foreslåtte endringen er tilstrekkelig til å medføre en endring i praksis, ettersom det foreslås som en kan-regel. Vi ber derfor om at departementet vurderer om det vil være mer hensiktsmessig med en skal-regel for de aktuelle tilfellene.

IMDi er positive til at dette tas inn som selvstendig fritaksgrunn og støtter departementets betraktninger. Såfremt forslaget vedtas vil det medføre økonomiske og administrative konsekvenser for IMDi. Vi utreder dette nærmere under punkt 6.

IMDi er positive til innføring av en plikt ovenfor kommunen til å legge til rette for et individuelt tilpasset tilbud for deltakere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som er i fødselspermisjon. Vi forstår forslaget dithen at deltakerne pålegges en plikt til å ta imot det individuelt tilpassede tilbudet, noe vi ser som positivt. Vi ser behovet for å tydeliggjøre forventningen om at også personer i permisjon har et ansvar for å være aktiv i sitt eget integreringsløp. Det er videre positivt at et slikt minimumsprogram skal være individuelt tilpasset og at det ikke er satt strenge rammer for innholdet i dette programmet. IMDi ser imidlertid at et slikt tilbud vil kunne praktiseres ulikt blant kommunene og mener derfor det er behov for eksempler i rundskrivet til introduksjonsloven på hva som kan være innholdet i et slikt program, tilsvarende eksemplene som departementet nevner i høringsnotatet.

Det vil være noen konsekvenser ved endringene som vi vil gjøre departementet oppmerksomme på. Å pålegge deltakere i permisjon aktivitetsplikt vil fravike fra prinsipielle bestemmelser i introduksjonsloven, ettersom bestemmelser om fravær fra introduksjonsprogrammet er lagt så tett opp mot reglene i det ordinære arbeidslivet som mulig. Dette innebærer også et avvik fra prinsippet om at programmet skal være helårlig og på fulltid. Det er per i dag ikke anledning til å delta i et program som foregår på deltid, og det gis heller ikke stønad under omsorgspermisjon. Disse reglene må tilpasses en aktivitetsplikt for deltakere i fødselspermisjon.

Vi vil også gjøre oppmerksom på at regelendringen vil kunne være i strid med diskrimineringsregelverket, herunder barnekonvensjonens artikkel 2 om ikke-diskriminering. Bakgrunnen er at regelendringen vil kunne medføre at barn av nyankomne innvandrere stilles dårligere enn andre barn i Norge, i og med at deltakerne plikter å delta i permisjonstiden. 

Dersom det gis norskopplæring i tråd med læreplanen i norsk og samfunnskunnskap under permisjonstiden, mener IMDi at disse timene må telles med som en del av de pliktige timene til deltakeren og registreres i NIR. Dette er slik det fungerer per i dag, og det vil være uheldig for deltakerne om opplæring som følger læreplanen ikke skal regnes som del av den pliktige opplæringen ettersom fristene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap fortsetter å løpe under permisjonstiden. Deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil ellers stilles dårligere enn de gjør i dag, og IMDi legger til grunn at dette ikke er departementets intensjon. At timer som følger læreplanen registreres og telles med vil også bidra til å øke deltakerens motivasjon til å delta i slik oppfølging og opplæring under permisjonstiden. Norskopplæring eller språktrening som ikke følger læreplanen skal dog ikke registreres i NIR som tiltak i introduksjonsprogram.

Dersom forslaget vedtas vil det medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Vi kommer tilbake til dette under punkt 6.

IMDi mener at regelverket for fusk må gi tilsvarende rettsvern som ellers i undervisningssektoren. Dersom sanksjoner ved fusk tas inn igjen i forskrift utledet fra denne lovhjemmelen i § 20, mener IMDi at det i forskriftsbestemmelsene også må tas inn en bestemmelse som gir en deltaker rett til å uttale seg før bortvisningen fra prøvelokalet, i tillegg til de sedvanlige saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven om forhåndsvarsel, enkeltvedtak og klageadgang. Dette er også slik det fungerer etter forskrift til opplæringslova § 3-36.

Det bemerkes at det innføres stadig flere krav for å få innvilget permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap, og bortvisning fra prøvelokalet er dermed en sanksjon med potensielt alvorlige følger da personen det gjelder vil måtte vente minst et år på å få ta prøven på nytt. Av hensyn til rettsikkerheten til prøvetakere mener IMDi at personene bør få anledning til å uttale seg før en eventuelt bortvisning.

IMDi stiller seg hovedsakelig bak forslaget om å gjøre lovhjemmelen for behandling av personopplysninger mer overordnet og mer fleksibel for endringer.

IMDi er positive til forslaget om at behandlingsgrunnlaget uttrykkelig omfatter sensitive personopplysninger.

Det fremgår av høringsnotatet at all behandling av personopplysninger, må dekkes av formålene i forslag til § 28 første ledd. Under punkt 5.2.4 foreslås det at angivelsen av opplysningene gjøres gjennom opplysningskategorier i forskriften. Opplysningene som behandles for formålene i forslaget til introduksjonsloven § 28 må kunne plasseres i en av disse kategoriene. IMDi legger til grunn at departementets forslag om angivelse av formål jf. § 28 første ledd omfatter opplysningskategoriene i forslag til forskrift om behandling av personopplysninger etter introduksjonsloven.

Det vises i høringsnotatet til at forskning dekkes av hovedformålet med behandlingen av personopplysninger, og dette er også i tråd med den nye personvernforordningen. I henhold til forvaltningsloven § 13 d er det i utgangspunktet departementet som har kompetanse til å avgjøre hvorvidt opplysninger til bruk for forskning skal eller kan utgis. IMDi har per i dag hjemmel til å utlevere opplysninger for forskning fra NIR i henhold til introduksjonsloven § 25 fjerde ledd. Dersom ordlyden videreføres legger IMDi til grunn at forslaget om ny § 28 ikke innebærer en endring av IMDis myndighet til å utlevere opplysninger fra NIR for forskning. Vi etterspør imidlertid en bestemmelse hvor det fremgår at det er IMDi som har hjemmel til å utlevere informasjon, og hvor det henvises til fvl. § 13 d. Det er ikke tydelig nok i den foreslåtte lovteksten at det er IMDi som har myndighet til å utlevere informasjon til forskning.

IMDi har merknader til departementets forslag i punkt 4.3.5 om å videreføre praksisen med bruk av samtykkeerklæring ved innhenting av taushetsbelagte personopplysninger fra helsepersonell.

Det vises i høringsnotatet til at det er praktiske utfordringer ved innhenting av samtykke fra personer som omfattes av introduksjonsloven, blant annet fordi de har lite kjennskap til det norske språket og samfunnet. Dette er forhold til som medfører risiko for at et samtykke ikke er tilstrekkelig informert. IMDi er enig i departementets syn, men legger til at den gruppen som det er aktuelt å innhente helseopplysninger for, som personer med alvorlige funksjonshemminger eller atferdsvansker, i tillegg er i en særlig sårbar situasjon. IMDi ser det slik at det i de konkrete tilfellene kan skapes en usikkerhet ved om man blir bosatt dersom man ikke samtykker til innhenting av opplysningene.

Departementet fremholder i høringsnotatet at kommunene først kan søke om tilskudd etter bosetting av personen og at det dermed ikke vil påvirke bosettingen av den enkelte. Det vil imidlertid også være tilfeller hvor det er behov for å innhente personopplysninger fra helsepersonell i forkant av bosettingen, for eksempel for tilrettelegging. Helseopplysninger kan derfor ha betydning for selve bosettingen, og ikke bare for den etterfølgende tilskuddsutbetalingen.

Etter IMDis syn vil det være svært uheldig for kommunene dersom samtykke ikke gis, og dette kan få konsekvenser for viljen til å bosette personer med funksjonsnedsettelser.

Slik IMDi ser det kan det stilles spørsmål ved om samtykke kan anses som informert og frivillig avgitt i tilfeller hvor innhenting av helseopplysninger for bosettingsformål og tilskuddsutbetaling er aktuelt. IMDi mener derfor at samtykke som behandlingsgrunnlag bør unngås, og det bør dermed heller fremgå uttrykkelig av en hjemmel at slike opplysninger kan innhentes uten hinder av taushetsplikt.

Dersom departementet kommer til at helseopplysninger skal kunne innhentes uten samtykke, men med klar hjemmel i lov og forskrift som behandlingsgrunnlag, foreslår IMDi at setningen «Dette gjelder likevel ikke taushetsplikt etter helsepersonelloven» i § 28 fjernes. Det bør videre fremgå av forskriften § 4 at helseopplysninger kan innhentes fra helsepersonell uten hinder av taushetsplikten.

Dersom departementet imidlertid kommer til at dagens praksis med bruk av samtykke skal videreføres, foreslår IMDi at det tas inn i forskriften at samtykke skal foreligge i henhold til helsepersonelloven § 22.

Det fremgår av høringsnotatet at kommunen har en egen interesse av å registrere i NIR og derfor ikke er å anse som databehandler. På den annen side får kommunen heller ikke status som behandlingsansvarlig ettersom de ikke skal være med å fastsette formålet med behandlingen. Kommunen stilles dermed i en form for mellomstilling, og vi stiller derfor spørsmål ved hvordan kommunene skal følges opp i forbindelse med registreringen. IMDi vil på sin side løse dette ved å inngå informasjonsutvekslingsavtaler med kommunene, men slik vi ser det er det også behov for å klargjøre kommunens plikter i forskriften.

Det fremgår etter IMDis syn ikke tydelig nok av den foreslåtte forskriftens §§ 4 og 5 annet ledd at det er kommunens ansvar å registrere opplysninger innen to måneder. Dette kan presiseres ved å legge til i ordlyden i andre ledd at registreringen skal gjøres av aktørene som omtales i bestemmelsen, slik at det ikke blir noen tvil om hvem sitt ansvar det er å registrere disse opplysningene innen to måneder.

IMDi foreslår under punkt 4 at den nye § 28 i introduksjonsloven, gjennom å være en uttrykkelig hjemmel, skal være behandlingsgrunnlag for innhenting av helseopplysninger. Som nevnt under punkt 4 mener vi derfor at det også må fremgå av den foreslåtte forskriften om behandling av personopplysninger etter introduksjonsloven § 4, at helsepersonell er en aktør det kan innhentes personopplysninger fra uten hinder av helsepersonells taushetsplikt.

Det fremgår av forslaget til ny forskrift § 10 at sensitive opplysninger kan innhentes når «hensynet til liv og helse gjør det nødvendig». IMDi støtter denne formuleringen, men ser at for å foreta en god vurdering, er det behov for retningslinjer med en liste over vurderingsmomenter som er relevante. På bakgrunn av at det vil være behov for å innhente opplysninger for å tilrettelegge for bosetting, mener vi at utgangspunktet for vurderingen må være at opplysninger kan innhentes såfremt de kan bidra til å fremme god livskvalitet for den registrerte. Disse retningslinjene bør inntas i rundskrivet til introduksjonsloven.

IMDi er positive til at departementet ønsker å utarbeide en mer fleksibel forskrift enn dagens NIR-forskrift. Departementet skriver i høringsnotatet at angivelsen av opplysningene i den nye forskriften gjøres gjennom opplysningskategorier. Kategoriene i forskriften er imidlertid nokså detaljerte og IMDi er derfor i tvil om det i praksis vil være mulig å legge til opplysninger ved behov, uten at en forskriftsendring er påkrevd.

Det listes opp en del ny data i forslaget til ny forskrift § 18 som skal overføres til UDB. Dette gjelder blant annet hvor prøvene er tatt, jf. tredje ledd bokstav a og resultat av statsborgerprøven, jf.  annet ledd bokstav f og tredje ledd bokstav d. Ifølge notatet er dette informasjon som overføres fra Kompetanse Norge til IMDi og videre til UDB. Slik er det imidlertid ikke i dagens løsning. IMDi overfører per i dag kun resultater på norskprøver og samfunnskunnskapsprøve fra PAD (prøvesystemet til Kompetanse Norge) via NIR til UDB, men ikke resultater fra statsborgerprøven. Disse prøvene omfatter en større målgruppe enn den som er aktuell for NIR. Dersom det er ønskelig at også sted for hvor prøvene er tatt og prøveresultater på statsborgerprøven overføres via NIR til UDB vil dette kreve betydelige endringer i NIR, kommunenes fagsystemer og overføringstjenesten mellom PAD, NIR og videre til UDB. IMDi fraråder imidlertid dette, og mener at det heller bør etableres en direkte overføring av data mellom PAD og UDB. Vi foreslår derfor at dette flyttes til et nytt fjerde ledd i bestemmelsen hvor det fremgår at det er Kompetanse Norge som skal overføre denne informasjonen til UDB.

Det foreslås også i § 18 første ledd bokstav b at IMDi skal overføre opplysninger til UDB om introduksjonsstønad. IMDi anbefaler imidlertid ikke at disse opplysningene tas inn i NIR. I henhold til den foreslåtte § 11 første ledd bokstav e er dette opplysninger som kan behandles, men IMDi vil her påpeke at det ikke er implementert funksjonalitet i dagens NIR for å registrere opplysninger om introduksjonsstønad. Dette må på plass før IMDi eventuelt kan starte overføring av opplysninger vedrørende introduksjonsstønad til UDB.

IMDi ser av forslaget til ny forskrift at dagens bestemmelse i NIR-forskriften § 6 første ledd bokstav e om å avviksregistrere ved fortsatt fravær etter endt fødselspermisjon ikke er inntatt og dermed videreført i den nye forskriften § 11. Ettersom det er snakk om å registrere et avvik er IMDi av den oppfatning at dette bør fremgå klart av bestemmelsen, og vi anbefaler derfor at dette tas inn i § 11 bokstav c. Dersom bestemmelsen videreføres vil det imidlertid tilrettelegge for å evaluere ordningen med avviksregistrering, hvis det er ønskelig.

IMDi vil bemerke at det i forskningssammenheng er ønske om å følge deltakere i ordningene over lengre tid, og vi ser derfor at bestemmelsene om lagring og sletting av personopplysninger kan være begrensende for muligheten til å gjennomføre denne typen evalueringer.

Ettersom departementet foreslår å pliktfeste opplæring for asylsøkere i mottak, og vektlegger tidlig oppstart av kvalifiseringen vil det være hensiktsmessig å sidestille lagringstiden for alle ordningene i loven.

Til punkt 6 Økonomiske og administrative konsekvenser

IMDi vil i det følgende gi innspill der forslagene har økonomiske eller administrative konsekvenser for direktoratet.

Innføring av plikt for kommunen til å tilby og plikt for asylsøker å delta i norskopplæring og opplæring i norsk kultur og norske verdier vil innebære behov for endringer i NIR. IMDi kan sannsynligvis gjenbruke noe av logikken som ligger bak de andre ordningene, men det må uansett avsettes tid og ressurser til utvikling og implementering. Det må videre avklares om det skal være ønskelig med funksjonalitet for å vise om kommunen har overholdt plikten sin, herunder at det utvikles rapporter for dette. Det må også utredes om noe må endres rundt tilskuddsfunksjonaliteten på bakgrunn av innføringen av registrering av enkeltvedtak for kommunene. IMDi legger til grunn at fravær fra opplæring ikke skal registreres.

Dette forslaget vil også gi økte administrative konsekvenser for IMDi, da vi kan påregne en økning i henvendelser fra kommuner NIR service og support. Kostandene vil være avhengig av antallet henvendelser og kompleksiteten i henvendelsene. 

Forslaget vil også øke behovet for tilskuddsmidler, ved at de kommunene som i dag ikke tilbyr opplæring nå vil måtte tilby opplæring.

Forslaget vil gi økte administrative kostnader for IMDi ved at det vil føre til en økning i henvendelser fra kommunene til NIR Service og support.

Innføring av ny fritaksgrunn innebærer behov for endringer i NIR. Forslaget innebærer at ny fritaksgrunn for norsk må kunne registreres. Forslaget innebærer at det kan søkes om fritak fra hele eller deler av plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, avhengig av hvor mange timer personen fritas for. Dette krever trolig en mer omfattende endringshåndtering i NIR, ettersom dette vil påvirke funksjonaliteten knyttet til timetelling, kategorivisning, regelmotor mm.

IMDi vurderer at det må være mulig for kommunen å gi fritak for et gitt antall timer, men at det må tas høyde for at det fortsatt vil kunne gjenstå pliktige timer fordi opplæring etter opplæringslova av ulike grunner ikke gjennomføres helt. Problemstillingen kan løses ved å opprette en ny type vedtak som fritar for et gitt antall timer. Løsningen må gjøre beregninger og trekke dette fra i telleverket for gjenstående pliktige timer. Dette er en begrenset endring uten omfattende kostnader.

Utfordringen vil heller ligge i dagens løsning av kommunikasjonstjeneste mot kommunens fagsystemer. IMDi vil kunne oppdatere for dette så snart ny tjeneste er klar, mens erfaringsmessig kan det ta lang tid før kommunenes fagsystem tilpasser seg dette. I mellomtiden må kommunene registrere denne typen vedtak direkte i webapplikasjonen av NIR.

Forslaget har i utgangspunktet ingen konsekvenser for NIR ettersom tiltak i permisjonstiden ikke skal registreres i NIR. Forslaget ser ut til å innebære at gjennomført norskopplæring i permisjonstiden ikke skal registreres i NIR og ikke telle som gjennomført pliktige timer. IMDi har under punkt 3.5 lagt til grunn at timer som gis etter læreplanen i norsk og samfunnskunnskap må fortsette å telle med som pliktige timer og registreres i NIR slik det gjøres i dag. Dette da fristene for gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap fortsetter å løpe mens deltakeren er i permisjon fra introduksjonsprogram.

Dersom norskopplæring under permisjonstiden ikke skal registreres i NIR og ikke telle som gjennomført pliktige timer vil dette kreve unntakshåndtering i NIR når det gjelder funksjonalitet for timeregistrering, kategorivisning og regelmotor. Dette kan bli svært krevende å innføre i NIR, og vil trolig medføre økt pågang på support fra kommuner, kanskje særlig fra kommuner som benytter fagsystem for overføring av data til NIR.

Dersom departementet ønsker en form for monitorering av hva kommunene tilbyr deltakere under permisjon, vil det innebære behov for endringer i NIR.

Departementet fremholder at endringene vedrørende behandling av personopplysninger ikke har økonomiske konsekvenser. Slik IMDi leser forslaget vil det imidlertid kunne få betydelige konsekvenser ved at det må gjøres endringer i NIR, kommunenes fagsystemer og i kommunikasjonen med systemene til Kompetanse Norge og UDB. Dette vil være ressurskrevende, både tids- og kostnadsmessig. Dersom forslaget som er fremmet går igjennom vil det måtte opprettes en kommunikasjonskanal for resultatene av statsborgerprøvene, tjenesten må utvides til å omfatte hvor prøvene er avlagt og NIR må endres slik at opplysninger om introduksjonsstønad kan registreres i NIR og sendes videre til UDB.

IMDis forslag til endringer:

Vi foreslår at § 4 tredje ledd bokstav c endres ved å erstatte teksten «tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet» med «utdanningstiltak og arbeidsrettede tiltak ».

Forslag til nytt fjerde ledd i § 4: « Hvilke utdanningstiltak og arbeidsrettede tiltak som skal inngå i programmet for å best mulig styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet, skal vurderes i hvert enkelt tilfelle».

Forslag til nytt annet ledd i § 6: « Vurderingen av hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak som vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet, skal inngå i kommunens begrunnelse for innholdet i programmet og fremgå av den individuelle planen» .

Forslag til nytt femte ledd i § 28: foreslår å stryke annet punktum: «Dette gjelder likevel ikke taushetsplikt etter helsepersonelloven.»

Forslag til nytt annet ledd i § 13: «Kommunene skal tilrettelegge for deltakere som er i omsorgspermisjon etter fødsel eller adopsjon fra og med den fjerde måneden av permisjonstiden, et individuelt tilpasset minimumstilbud om oppfølging og norskopplæring eller språktrening. Dersom det gis opplæring etter læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, regnes dette som del av de pliktige timene etter introduksjonsloven § 17.»

Forslag til nytt første punktum i § 28 fjerde ledd: «Kandidater som risikerer bortvisning på grunn av mistanke om fusk, har rett til å uttale seg før personen bortvises fra prøvelokale.»

IMDi foreslår følgende endringer i den foreslåtte forskriften, i det følgende se gjennomstrekning av tekst for det vi mener bør fjernes og understrekning av forslagene til tekst som vi mener bør legges til i bestemmelsene:

§ 4 Innhenting av personopplysninger

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Kompetanse Norge kan innhente nødvendige personopplysninger til de etablerte personregistrene etter introduksjonsloven § 28 annet ledd fra følgende aktører:

a) Utlendingsdirektoratet (UDI)

b) Utlendingsnemnda (UNE)

c) Det sentrale folkeregisteret (DSF)

d) Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

e) Barne-, ungdoms-, og familieetaten (Bufetat)

j) Offentlige karrieresentre

k) Arbeids- og velferdsetaten

I saker der det er fare for rikets sikkerhet, vold i nære relasjoner eller i vitnebeskyttelsessaker kan IMDi innhente nødvendige personopplysninger fra politiet uten hinder av politiets taushetsplikt.

I saker der hensynet til barnets beste gjør det nødvendig kan IMDi innhente opplysninger fra barnevernet og krisesentre uten hinder av disse organenes taushetsplikt.

I saker der hensynet liv og helse gjør det nødvendig kan IMDi innhente opplysninger fra helsepersonell uten hinder av disse organenes taushetsplikt.

 § 5 Krav til personopplysningene og behandlingen av dem

Personopplysningene i registrene skal

Personopplysninger som innhentes av aktørene som ledd i deres saksbehandling skal registreres av aktørene snarest og senest innen to måneder.

Ved behandling av sensitive personopplysninger er det særlig viktig med streng tilgangsstyring.

§ 11 Opplysninger om introduksjonsprogram som kan behandles

Følgende opplysninger om personer som deltar i introduksjonsprogram kan behandles:

a) tildeling, start og stans av introduksjonsprogrammet

b) tiltak som følges i introduksjonsprogrammet

c) permisjoner og fravær, herunder årsak til fravær etter endt permisjon ved fødsel og adopsjon

e) introduksjonsstønad.

§ 18 Overføring av opplysninger til utlendingsdatabasen (UDB)

Følgende opplysninger om personer som har deltatt i introduksjonsprogram skal overføres fra IMDi til UDB:

a) når introduksjonsprogrammet startet og stanset

b) om den det gjelder har hatt krav på introduksjonsstønad, hvor mye som har blitt utbetalt og eventuell reduksjon i utbetalingen.

Følgende opplysninger om personer som har deltatt i opplæring i norsk og samfunnskunnskap overføres fra IMDi til UDB:

a) gjennomføringen av pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap

b) eventuell privat tilbyder eller annen kommune som kommunen har inngått samarbeid med, hvor personen har deltatt i opplæring

c) når avsluttende prøver eller delprøver i norsk og avsluttende prøver i samfunnskunnskap ble avlagt

d) resultatet på avsluttende prøve eller delprøve i norsk

e) resultatet på avsluttende prøve i samfunnskunnskap og på hvilket språk prøven ble avlagt

f) resultatet på statsborgerprøven, dersom avsluttende prøve i samfunnskunnskap er avlagt på et annet språk enn norsk

g) fritak fra plikten til å delta i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap eller fritak fra plikten til å avlegge avsluttende prøve eller delprøve i norsk eller avsluttende prøve i samfunnskunnskap og rettsgrunnlaget for fritaket

Følgende opplysninger om personer som avlegger prøver i norsk og samfunnskunnskap uten å være omfattet av introduksjonsloven, skal overføres til UDB for behandling av søknader etter utlendingsloven eller statsborgerloven:

a) når og hvor prøvene ble avlagt

b) resultatet på avsluttende prøve eller delprøve i norsk

c) resultatet på avsluttende prøve i samfunnskunnskap og på hvilket språk prøven i samfunnskunnskap ble avlagt

d) resultatet på statsborgerprøven dersom den avsluttende prøven i samfunnskunnskap ble avlagt på et annet språk enn norsk.

Kompetanse Norge overfører informasjon om hvor prøver er avlagt og resultatene fra statsborgerprøven til UDB.

Opplysningene skal overføres så snart de er registrert i de etablerte personregistrene etter introduksjonsloven § 28.

Forslag til ny § 19 Myndighet til å gi forskerinnsyn

Justis- og beredskapsdepartementets myndighet etter forvaltningsloven § 13d første ledd til å bestemme at opplysninger kan eller skal gis til bruk for forskning uten hinder av taushetsplikten etter § 13, delegeres i samsvar med forvaltningslovforskriften § 8 til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet for så vidt gjelder opplysninger i saker på direktoratets ansvarsområde.

Libe Rieber-Mohn                     Halwan Ibrahim

Direktør                                     Fung. avdelingsdirektør

1 Drangsland, Dahle og Karlsen (Uni Research Rokkansenteret), Norskopplæring for personer i asylmottak – Rapport 2 2016

2 Epinion, Evaluering av pilot for selvregistrering av kompetanse for asylsøkere (april 2017)

3 Djuve og Kavli, Fafo-rapport 2015:26, Ti års erfaringer - En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere

4 Djuve og Kavli, Fafo-rapport 2015:26

5 Enes, SSB-rapport 2014/15, Tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet  2007-2011 - arbeid, utdanning og inntekt