Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet mener at alle må sikres tilgang til et offentlig og gratis utdanningstilbud, og at den offentlige styringen og kontrollen med utdanningssektoren må styrkes. Utdanningssektoren må styres etter demokratiske prinsipper der innbyggernes rett til god utdanning er et grunnprinsipp. Utdanningsforbundet mener at rettighetsbaserte velferdstjenester som skole og barnehage, og tilgangen og kvaliteten på slike tjenester, ikke skal styres av markedsmekanismer eller kommersielle hensyn.

Utdanningsforbundet mener videre at private velferdstjenester som skole og barnehage kan være et supplement til det offentlige tilbudet og i noen tilfeller være reelle alternativer. Private aktører i sentrale velferdsområder som f.eks. skole og barnehage må være underlagt demokratisk styring. Private velferdstjenester må imidlertid være likt tilgjengelige for alle brukere uavhengig av sosio-økonomisk bakgrunn.

Barn og elever på private skoler og barnehager må få tilgang til likeverdige tjenester som brukerne av offentlige tjenester, og de ansatte må ha likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. Dette forutsetter at private aktører må ha gode rammevilkår og en forutsigbar finansiering på linje med de offentlige tjenestene, samtidig som reguleringen sikrer at offentlige midler blir brukt til formålet.

Utdanningsforbundet mener utvalget legger fram en utredning som drøfter kommersielle og ideelle aktører i rollen velferdstjenestene på en balansert og god måte. Utredningen beskriver dagens situasjon og diskuterer effekten av ulike aktører i de ulike velferdstjenestene på en grundig og god måte. Utredningen danner et godt kunnskapsgrunnlag for den videre debatten om ideelle og kommersielle aktørers rolle i velferdsstaten.

Utdanningsforbundet er tilfreds med at utvalget så tydelig viser hvorfor velferdstjenestene skiller seg fra annen ordinær tjenesteproduksjon og hvorfor disse tjenestene egner seg dårlig for markedsstyring. Vi mener at offentlige midler og foreldrebetaling som er tiltenkt barnehage og skoler fullt ut skal komme barna og elevene til gode.

Personalutgifter er den klart største kostnaden i skole og barnehager. Det som gjerne omtales som behov for effektivisering, økt fleksibilitet og innsparing er dermed ofte i realiteten færre ansatte, lavere krav til kompetanse og dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Lav kompetanse, svak lærertetthet og dårlige lønns- og arbeidsvilkår svekker tilbudet barna og elevene får i barnehagen og skolen.

Utdanningsforbundet støtter utvalgets forslag om at det for offentlig finansierte velferdstjenester med krav til bemanning og kompetanse, bør innføres krav om digitalisert og automatisk innrapportering til kontrollmyndighetene skal utredes videre. Utdanningsforbundet vil her peke på at det også for offentlig eide enheter er behov for bedre oversikt over hvordan bemannings- og kompetansekrav blir oppfylt.

Utdanningsforbundet mener at ideelle aktører kan bidra til et variert tjenestetilbud og økt mangfold i velferdstilbudet til innbyggerne. I motsetning til kommersielle aktører medfører bruk av ideelle aktører mindre risiko for at profittmotiv får innflytelse på hvordan tilbudet utformes. Utdanningsforbundet frykter at kommersielle aktører kan legge for stor vekt på markedstilpassede tjenester, og at barn og unges interesser dermed ikke blir tillagt tilstrekkelig vekt. Utdanningsforbundet er også bekymret for at kapitalsterke eiere i for stor grad får innflytelse på finansieringen og reguleringen av viktige velferdstjenester.

Utdanningsforbundet støtter utvalgets vurdering om at det i for liten grad legges til rette for at myndighetene kan skille mellom ideelle og kommersielle velferdsaktører når det offentlige skal velge hvem som skal tilby tjenester, og at rammebetingelsene bør styrkes for ideelle tilbydere. Utvalget peker på at en mer tilskuddsbasert finansiering er mer egnet for ideelle aktører. Utdanningsforbundet er enige i dette, men erfaringene fra den tilskuddsbaserte barnehagesektoren viser at ideelle aktører kan få problemer med å hevde seg i et konkurransebasert marked. Utdanningsforbundet mener derfor det også i barnehagesektoren er behov for tiltak for å styrke ideelle aktører. Utdanningsforbundet vil her også peke på vårt høringssvar på «NOU 2024:1 Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører» om blant annet definisjon av ideelle velferdsaktører.

Utdanningsforbundet er glade for at utvalget så tydelig påpeker at det er svært krevende å måle kvaliteten i barnehagen og skolen. Dette gjør det også vanskelig å vurdere hvordan konkurranse påvirker kvaliteten. Utdanningsforbundet mener utvalgets gjennomgang tydelig viser at det i beste fall er usikkert om konkurranse bidrar til kvalitet. Utdanningsforbundet mener at økt markedstenkning innenfor barnehage- og skolesektoren vil snevre inn barnehagens og skolens oppmerksomhet i retning av lett målbare indikatorer og hvor utdanningens brede samfunnsmandat får mindre fokus.

Utvalget viser videre på en god måte at markedstenkning og bruk av kommersielle aktører også har påvirket rammene for offentlig drift ved at den økte styrings- og kontrollbyrden har smittet over på tjenestene utført i offentlig egenregi. Det har ført til reduserte muligheter for styring via tillit og bruk av ansattes faglige skjønn i møte med brukeren, som er et viktig grunnlag for brukermedvirkning. Dette er en vurdering Utdanningsforbundet støtter.

Særlig på barnehageområdet erfarer Utdanningsforbundet at eiernes interesser i økende grad blir vektlagt og at dette skjer på bekostning av oppmerksomhet på hvordan man utvikler et best mulig tilbud til barna i private barnehager. Utdanningsforbundet viser til at privat eierskap kan begrense kommunens mulighet til å styre barnehage- og skolesektoren. Blant annet vil kommunen i mindre grad kunne sette mål, iverksette tiltak og justere tilbudet i tråd med kunnskap og ønsker fra foreldre, ansatte og folkevalgte politikere om hva som gir best mulig barnehage og skole. Vi vil derfor understreke behovet for at folkevalgte organer og profesjonen selv skal utvikle kvalitet og innhold i skole og barnehage, og er derfor bekymret for kommersielle aktørers innflytelse over blant annet det pedagogiske innholdet. Vi mener derfor det må gjennomføres tydelige politiske grep som sikrer demokratisk kontroll, og som samtidig reduserer markedsstyringen over sektoren.

Utvalget viser tydelig at allerede i dag er det systematiske forskjeller med hensyn til sosial bakgrunn for barn i offentlige og private skoler og barnehager. Videre peker utvalget på at et utdanningssystem som er preget av økt kommersialisering og konkurranseutsetting, innebærer en risiko for større forskjeller mellom barnehager og skoler og dermed medføre økt segregering. Utdanningsforbundet frykter at denne utviklingen vil forsterkes og dermed svekker barnehage og skolen som en viktig fellesskapsarena. I Norge er det bred politisk enighet om det grunnleggende prinsippet om likeverdig og inkluderende utdanning. Utdanningssystemet skal gi alle like muligheter til læring og utvikling uavhengig av bl.a. evner og forutsetninger, sosial bakgrunn og bosted. Samtidig skal alle få ta del i fellesskapet på en likeverdig måte – faglig, sosialt og kulturelt.

Utdanningsforbundet vil også peke på at selv om det i dag er relativt små lønnsforskjeller mellom ansatte i barnehager og skoler med ulike eiere, er det bak disse gjennomsnittstallene store variasjoner. På privatskoleområdet er flere skoler uten tariffavtaler som tilbyr lavere lønn enn ved tilsvarende offentlige skoler. Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte arbeider kontinuerlig for å bedre lønns- og arbeidsvilkårene i private skoler og barnehager, men for å sikre disse er det nødvendig at kravet om likeverdige lønns- og arbeidsvilkår beholdes i skolesektoren og utvides til barnehagesektoren, og at reguleringen og finansieringen må utformes på en slik måte at den støtter opp under gode lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte.

Utdanningsforbundet støtter utvalgets fremheving av at barnehagene dekker et grunnleggende behov og spiller en helt sentral rolle i de fleste små barns liv i Norge. Som utvalget understreker, kan gode barnehager bidra til inkludering, sosial utjevning og fremme læring.

Utdanningsforbundet er enige med utvalget om at barn i barnehagealder, på grunn av deres alder, er små og helt avhengige av at voksne tar gode valg for dem. Vi mener at utvalget kanskje overvurderer hvor god informasjon foreldrene har om kvaliteten i barnehagene. Utdanningsforbundet mener at foreldres mulighet til å kontrollere kvaliteten i barnehagene og eventuelt velge bort dårlige barnehager ofte overdrives. Utvalget beskriver godt kompleksiteten og de høye kravene som stilles i dagens barnehager, og betydningen av tilstrekkelig ansatte med høy kompetanse i alle barnehager. Foreldres valgfrihet kan derfor ikke erstatte krav til tilstrekkelig bemanning og kompetanse.

Utdanningsforbundet synes utvalget godt beskriver kompleksiteten i barnehagesektoren og hvordan sektoren består av alt fra små frittstående barnehager til store konserner som eier flere hundre barnehager. Utvalget beskriver tydelig hvordan kommersielle eiere over tid har blitt en betydelig faktor i barnehagesektoren, noe som er nesten unikt i velferdstjenestene i de nordiske landene.

Utvalget viser tydelig at denne utviklingen er et resultat av politiske valg om reguleringen og finansieringen av de private barnehagene. Utdanningsforbundet mener dagens system, med fokus på likebehandling av eiere, ikke at barn skal ha et likeverdig tilbud, bidrar til at små og ideelle barnehagers rolle svekkes. Utvalget beskriver tydelig hvordan barnehagesektoren er en av svært få velferdstjenester der det er stykkprisfinansiering og fritt brukervalg, samtidig som det ikke er noen formelle begrensninger på fortjenesten i barnehagen. Utdanningsforbundet mener at dette i sum ikke bidrar til å heve kvaliteten i sektoren, men svekker den demokratiske styringen av barnehagene og mangfoldet i sektoren.

Analyser fra UDIR og utvalget viser at det er tydelige indikasjoner på at barnehager som er eid av kommersielle kjeder har flere barn per barnehagelærer og flere barn per ansatt enn øvrige barnehager, og illustrerer risikoen for at kommersielle eiere kan prioritere annerledes enn øvrige barnehageeiere.

Utvalget peker på at private barnehager har lavere kostnader enn offentlige barnehager. For Utdanningsforbundet er det viktig å understreke at store deler av disse innsparingene kommer på grunn av lavere pensjonskostnader og færre barn med særskilte behov. Analysen tar heller ikke høyde for om private barnehager i større grad blir etablert i kommuner eller deler av kommuner med lavere kostnader eller muligheter for stordriftsfordeler.

Utdanningsforbundet støtter utvalgets fremheving av at store verdier finansiert av offentlige tilskudd og foreldrebetaling har forsvunnet ut av barnehagesektoren i form av eiendomssalg. Utdanningsforbundet er bekymret for at disse salgene ikke bare medfører verdier som forsvinner i form av salget, men også at det kan se ut til at husleiene stiger kraftig i mange barnehager etter denne typen salg. Vi frykter at dette medfører mindre ressurser til ordinær drift av barnehagene.

Utdanningsforbundet mener barnehagelovens krav om at private barnehager ikke skal ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, ikke i tilstrekkelig grad sikrer de ansattes lønns- og arbeidsforhold. Utdanningsforbundet mener at det må innføres krav om at private barnehager skal ha tilsvarende lønns- og arbeidsforhold som kommunale barnehager, slik det er i privatskolene.

Generelt sett, mener Utdanningsforbundet det er nødvendig at tilskuddsordningen for barnehagene endres slik at den i større grad ivaretar mangfoldet i sektoren. Dagens tilskuddssystem sikrer ikke i tilstrekkelig grad de små og frittstående barnehagene. Dessverre ser det ikke ut til at forslagene i «Avtale om styring og finansiering av barnehager» heller vil være tilstrekkelige og forpliktende nok.

Utdanningsforbundet tror ikke det i dagens situasjon er mulig å finne et enkelt grep som sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode. Dette må gjøres gjennom en rekke ulike tiltak. Strengere bemannings- og kompetansenormer, lovregulering og tilskuddsordninger må utformes slik at barnehagens eiere ikke kan spekulere i å gi de ansatte i private barnehager dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og tilskuddene må i langt større grad tilpasses ulike barnehagers behov.

Utvalget fremhever at skolene dekker et basisbehov og skal sørge for kunnskap og ferdigheter som varer livet ut. Utdanningsforbundet vil også peke på skolen som kanskje den viktigste felleskapsarenaen vi har i Norge, der barn og unge kan møtes på tvers av ulike skillelinjer.

Utdanningsforbundet mener barn og unge i skolen må kunne beskrives som sårbare brukere. Selv ungdom har relativt dårlige muligheter til å selv vurdere kvaliteten på den opplæringen de mottar og også begrensede muligheter til å påvirke kvaliteten. For de aller fleste vil det også være begrensede muligheter for å velge andre alternativer hvis kvaliteten ikke er tilstrekkelig. Utdanningsforbundet vil derfor understreke viktigheten av et godt rammeverk der alle elever møter kvalifiserte lærere som har tid til hver enkelt elev på alle skoler, uavhengig av eier.

Utdanningsforbundet er tilfreds med at utvalget så tydelig beskriver kompleksiteten i tjenestene elevene mottar. Dagens skole er langt mer kompleks enn tidligere og krever at elevene møtes av kompetent personale med en rekke ulike kompetanser, og at ulike aktører samordner seg på en god måte.

Utdanningsforbundet synes utvalget godt beskriver nå-situasjonen og de historiske utviklingstrekkene i sektoren. Utvalget beskriver også godt styrker og svakheter med de styringsvirkemidlene det offentlige har.

Utdanningsforbundet vil særlig peke på utviklingen vi nå har sett over mange år, der andelen elever i private skoler stiger. Denne utviklingen kan indikere at flere og flere foreldre og elever av ulike grunner ikke er tilfreds med tilbudet i den offentlige skolen. Utdanningsforbundet mener utviklingen utvalget beskriver er et varsku om at den høye oppslutningen og tilliten vi har hatt om fellesskolen ikke kan tas for gitt, og at det er avgjørende at den offentlige skolen gis rammer slik at barn og unge ikke velger seg vekk fra fellesskolen fordi tilbudet der ikke har god nok kvalitet.

Utdanningsforbundet vil også peke på at vi allerede ser andre tegn til at foreldre og elever ikke anser tilbudet i den offentlige skolen som tilstrekkelig. Det finnes ingen offentlig statistikk over bruken av f.eks. privat leksehjelp og privatlærere, men vårt inntrykk er at fenomenet er økende. Samtidig ser vi også at de ulike «privatistskolene» har et betydelig omfang.

Utvalget beskriver at konkurransen om elevene er begrenset, særlig på grunnskolenivået. Utvalget mener konkurransen begrenses både av lovregulering som nærskoleprinsippet og begrensninger på hvilke skoler som blir godkjent. Utdanningsforbundet mener likevel at i enkelte regioner påvirker konkurransen om elevene i betydelig grad hvordan skoletilbudet struktureres, særlig i videregående opplæring. Dette skyldes delvis et betydelig innslag av private skoler, men kanskje i minst like stor grad at offentlige skoler styres etter markedsmessige mekanismer som karakterbasert skolevalg og stykkprisfinansiering.

Utvalgets beskrivelse viser tydelig hvilke krav det er til bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i private skoler som er godkjent etter opplæringslova, samtidig som beskrivelsene også viser hvor komplekst det er å sikre at intensjonen bak loven blir fulgt opp. Utvalgets beskrivelser viser godt det paradoksale i at selv om vi har et tydelig krav i privatskolelova om at alle offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme elevene til gode, som i praksis burde innebære at de offentlige støttede privatskolene skulle vært ideelle, så finnes det kommersielle eiere av skolene.

Utdanningsforbundet mener at utvalget drøfter hvordan offentlige, ideelle og kommersielle skoler kan påvirke utdanningssystemet og tilbudet til elevene på en god og balansert måte.

Vi støtter utvalgets vurdering om skolens særtrekk og vanskelighetene med å vurdere kvaliteten skaper betydelige styringsutfordringer. Utdanningsforbundet mener at ett av svarene på disse styringsutfordringene er en sterk og kompetent lærerprofesjon, med en tydelig profesjonsetikk og et veletablert nasjonalt og lokalt partssamarbeid. Dersom lærerne blir underlagt økonomiske insentiver som f.eks. krav til inntjening eller lignende, vil dette svekke profesjonens muligheter til å gjøre faglige vurderinger og svekke kvaliteten på opplæringen.

Utdanningsforbundet vil samtidig understreke behovet for ideelle skoler som et reelt alternativ til den offentlige skolen for elever som ønsker dette. Slike skoler kan være et viktig bidrag for å sikre at ulike barn og unge får en god utdanning. For noen elever og foreldre er private skoler viktige og med på å gi økt valgfrihet. Utdanningsforbundet mener allikevel at det skal være et mål for den offentlige skolen at den bør favne så bredt som mulig, slik at det er rom for alle typer elever.

Vi har dessverre sett eksempler der det har vært reist spørsmål om enkelte eiere har forsøkt å omgå utbytteforbudet i opplæringslova, og det har vært betydelig uklarhet om hvordan regelverket skal praktiseres. Utdanningsforbundet mener derfor at det bør vurderes å innføre et krav om at private skoler som er godkjent etter opplæringslova skal være ideelle når det kommer en formell definisjon av ideelle aktører på plass. Fra skolenes perspektiv vil dette ikke medføre store reelle endringer, men for noen eiere vil det bety at eierskapet må omorganiseres. Utdanningsforbundet mener at en slik endring i større grad vil sikre at intensjonene bak opplæringsloven kan nås og kunne gi økt legitimitet til alle private skoler som er godkjent etter opplæringslova.

Uavhengig av framtidig modell, støtter Utdanningsforbundet utvalgets forslag om strengere kontroll av eier- og ledelseskrets, økt krav om åpenhet knyttet til økonomiske transaksjoner mellom skole og eier- og ledelseskrets, og innføring av lærenorm for private grunnskoler.