Hol kommune

Det vises til Finansdepartementets brev med vedlagt høringsnotat 25. april 2017 om forslag til nye regler om eiendomsskatt på produksjonsrelaterte nett og kraftanlegg, med høringsfrist er 25. juli 2017.

Departementet fremmer i høringsnotatet to forslag: Det første er forslaget om endring av grensesnittet mellom kraftlinjer og kraftanlegg. Det andre forslaget gjelder fradrag for utgifter ved fastsettelse av kraftverksformuen etter gjeldende rett. Begge forslagene innebærer reduserte inntekter til kommunene som skattekreditor.

Når det gjelder forslaget om endring av reglene for produksjonsrelaterte nett, viser departementet i høringsnotat til Høyesteretts dom i SKS-saken (Rt-2015-1054), hvor Høyesterett fastslo at produksjonslinjer er å anse som særskilte eiendomsskatteobjekter, og ikke som del av kraftanlegget. Etter Hol kommune sitt syn er dagens grensesnitt mellom nett og produksjon enkelt og velegnet. Grensesnittet har ligget fast siden 1965, og SKS-dommen klargjorde denne rettstilstanden. I stedet for å respektere avklaringen som følger av Høyesteretts dom, foreslår departementet en ny og svært uklar regel som åpner for nye tvister og behov for nye avklaringer. Etter Hol kommune sitt syn vil det derfor være uheldig om departementets lovforslag blir vedtatt. De systembetraktningene som departementet viser til kan ivaretas på en vesentlig enklere måte enn departementets forslag, se punkt 2.5 nedenfor.

Departementet foreslår videre å endre regelen om fradrag for fremtidige utskiftningskostnader for driftsmidler i kraftanlegg, jf. skatteloven (sktl.) § 18-5 fjerde ledd. Hol kommune er enig i at det er behov for en gjennomgang av hvilke driftsmidler som gir rett på fradrag for fremtidige utskiftingskostnader, men er uenig i den reguleringen departementet foreslår. Etter Hol kommune sitt syn innebærer departementets forslag en svært uklar og skjønnsmessig regel, hvor det i praksis overlates til kraftselskapene selv å definere hvilke driftsmidler som er « knyttet til kraftproduksjonen» . Hol kommune foreslår at det i stedet nedsettes en arbeidsgruppe med personer både bransjen og kommunesektoren for en gjennomgang av hvilke driftsmidler som det bør kunne kreves fradrag for.

Nedenfor utdypes Hol kommune sitt syn nærmere:

Finansdepartementet foreslår å endre gjeldende rett slik at begrepet «kraftanlegg» i skatteloven får et annet innhold enn hva som i dag følger av gjeldende rett, jf. Høyesteretts dom i SKS-saken.

I høringsnotat etterlater Finansdepartementets gjennomgående et inntrykk av at SKS-dommen medførte en ny rettstilstand, jf. at det eksempelvis uttales at «høyesterettsdommen etablerer en rettstilstand som …». Det er ikke riktig. Begrepet «kraftanlegg» har, som det fremgår av SKS-dommen, hatt det samme innholdet i alle fall siden Rundskriv 400 avd I av 21. juni 1965. Grensesnittet ble videreført ved kraftskattereformen av 1997 og inntatt i skatteloven ved den lovtekniske revisjonen i 1999.

Det er denne faste og langvarige forståelsen av begrepet «kraftanlegg» departementet nå foreslår å endre, ikke en ny regel etablert ved SKS-dommen fra 2015.

Definisjonene i sktl. § 18-1 andre ledd er å anse som grunnbegreper som omfatter all særreguleringen av kraftskatten, herunder eiendomsskatt. Å endre definisjonene av hensyn til én av skatteartene (eiendomsskatt), kan lett få uforutsette konsekvenser. Etter Hol kommune sitt syn er konsekvensene av å endre definisjonene ikke godt nok utredet. Bare i skatteloven brukes begrepet «kraftanlegg» ca. 20 ganger, i tillegg brukes begrepet i forskrifter, i eiendomsskatteloven mv. Etter hva Hol kommune kan se, er det ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av hvilke konsekvenser det får å endre definisjonen.

I punkt 4 nedenfor gjennomgås Hol kommune sine kommentarer til de provenyvirkningene departementet mener vil følge av forslaget. Hol kommune har grunn til å tro at departementets anslag er uriktige, men har fått avslag på innsyn i Finansdepartementets beregninger. Mangel på innsyn gir mangel på tillit til grunnlaget for beregningene.

Hol kommune mener at Finansdepartementet i høringsnotatet foreslår uklare regler som vil skape ny tolkningstvil og som gir inkonsistente løsninger som bryter med grunnleggende prinsipper i eiendomsskatten, som objektivitetsprinsippet, uten at dette problematiseres. Selve lovforslaget fremstår dermed også som lite gjennomtenkt.

SKS-dommen gjaldt spørsmålet om hvorvidt to produksjonsrelaterte nettanlegg, to garasjer, et kontorbygg og en hytte skulle anses som egne skatteobjekter uavhengig av kraftanlegget, jf. sktl. § 18-1 andre ledd, og om kommunen dermed kunne verdsette disse separat i medhold av eiendomsskattelovens § 8A-2. Hvilke fradrag kraftprodusentene for øvrig skulle ha krav på i medhold av sktl. § 18-5 fjerde ledd var ikke et tema Høyesterett tok stilling til. Departementet mener imidlertid at dommen angir en generell regel om fradrag:

«Høyesterett slo også fast et prinsipp om at øvrige driftsmidler kun er en del av kraftanlegget dersom de har en direkte funksjon i den løpende kraftproduksjonen. Høyesterettsdommen får betydning ikke bare for kommunens rett til å skrive ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer, men også for deler av fradragsretten i eiendomsbeskatningen av kraftanlegget.»

Etter Hol kommune sitt syn må Høyesteretts dom tolkes i lys av hva som var tvistetemaet. Det er følgelig ikke grunn til å utlede en helt generell og ubetinget regel om hvilke fradrag som følger av skatteloven § 18-5.

Hol kommune er likevel enig i at det det er et behov for å regulere nærmere hvilke driftsmidler som bør gi grunnlag for fradrag i henhold til sktl. § 18-5 fjerde ledd. Den bestemmelsen departementet har foreslått er imidlertid vag og skjønnsmessig og derfor ikke egnet til å gi partene den avklaring og forutsigbarhet det er behov for. Hol kommune vil i stedet foreslå at det nedsettes en arbeidsgruppe der blant andre bransjen og kommunesektoren er representert, hvor man forsøker å utarbeide et forslag til retningslinjer med nærmere regulering av hva slags driftsmidler som skal gi rett på fradrag i relasjon til sktl. § 18-5 fjerde ledd.

Da dagens verdsettelsesregel ble utarbeidet i forbindelse med kraftskattereformen av 1997, var det meningen at det skulle gjennomføres befaring med sakkyndige av alle kraftanlegg for å fastslå hvilke driftsmidler som skulle anses for å inngå i kraftanlegget og gi grunnlag for fradrag etter fjerde ledd, jf. forskrift om fastsettelse av formuesverdier for kraftanlegg, FOR-1998-05-18-484 kap. 5, hvor det blant annet fremgikk følgende:

«Det skal gjennomføres befaring av kraftanlegg for vurdering av hvilke driftsmidler som utgjør en del av kraftanlegget samt teknisk tilstand og gjenstående levetid for disse.»

Befaring av alle landets kraftanlegg viste seg å ikke være praktisk gjennomførbart og forskriften er i ettertid opphevet. Som følge av dette og i mangel på et mer detaljert regelverk har eierne selv kunnet rapportere inn hvilke driftsmidler som selskapene selv mener er fradragsberettigede.

Departementet uttaler i høringsnotatet at SKS-dommen er i strid med en etablert ligningspraksis. Denne kritikken er forfeilet. I forbindelse med SKS-dommen og i Riksrevisjonens rapport 2. februar 20151 ble det avdekket at SFS i liten grad utøver kontroll med hvilke driftsmidler produsentene krever fradrag for i medhold av eiendomsskatteloven § 18-5 fjerde ledd. Den omstendighet at det ikke er ført kontroll, kan ikke påberopes som om det er tale om en etablert praksis.

LVK har også gjennomført egne undersøkelser, som viser at mange produsenter har tatt med eiendeler som åpenbart ikke burde anses for å være driftsmidler i et kraftanlegg, som for eksempel biler, bærbare PCer, firmahytter, bedriftsbarnehage, settefiskanlegg og andre eiendeler som har lite eller ingen direkte sammenheng med selve kraftproduksjonen. Etter Hol kommune sitt syn vil departementets uklare lovforslag innebære at kraftselskapene innrømmes en betydelig utvidelse av fradragsmulighetene.

Etter hva Hol kommune kjenner til utføres det i dag større kontroll fra SFS side. SFS opplyser at arbeidet er ressurskrevende. Dette er dels et resultat av at dagens regelverk ikke er klart nok og at mange år med manglende kontroll har ført til at oppryddingsarbeidet blir stort. I tillegg har Hol kommune oppfattet at de skjemaene som er utarbeidet for innrapporteringen (RF 1161) er uegnet for formålet.

Etter Hol kommune sin oppfatning bør det i stedet for det lovforslaget som er fremmet, nedsettes en arbeidsgruppe som kan fremme forslag om hva det bør kunne kreves fradrag for. Hol kommune er opptatt at fradragene skal bli riktige, det vil si verken for høye eller for lave. Kommunen har inntrykk av at SFS i dag tolker sktl. § 18-5 og SKS-dommen på en måte som innebærer at kraftverkseier også i noen tilfelle får for små fradrag.

Uavhengig av hva man måtte mene om dagens praksis, er det Hol kommune sitt syn at alle involverte vil være bedre tjent med et klarer og mer detaljert regelverk. Alternativet er at lovtolkningen avklares gjennom klage og søksmål, hvilket er både dyrt og tidkrevende. Departementets antakelse om at forslaget vil innebære administrative besparelser for SFS vil derfor neppe slå til.

Departementet argumenterer gjennom hele høringsnotatet for at grunnrenteskatt og eiendomsskatt må ha like regler ut i fra systemsynspunkt.

Hol kommune er uenig i at verdsettelsesreglene for grunnrenteskatt og eiendomsskatt må bygge på samme grunnlag. Skatteordningene har ulike formål. Grunnrenteskatten er ikke en objektskatt, der den enkelte eiendom er gjenstand for skatt. I eiendomsskattesammenheng er det kraftanleggets verdi i seg selv som er avgjørende i eiendomsskattesammenheng, hvor det ses bort fra den konkrete eierens drift eller virksomhet. Eiendomsskatt skiller seg med dette fra alminnelig inntekts- og formuesskatt, herunder grunnrenteskatt, hvor det er bedriften, selskapet eller virksomhetsområdet som beskattes. Det er følgelig helt saklige grunner til at skatten til dels beregnes på forskjellige grunnlag.

Heller ikke hensynet til administrative besparelser taler for departementets løsning. Også de nye reglene departementet har foreslått innebærer forskjeller mellom eiendomsskatt og grunnrenteskatt som medfører at det må føres egne register for eiendomsskatt. Fradragene i eiendomsskatten vil, i henhold til departementets forslag, være avhengig av hvilken kommune kraftanlegget og driftsmidlet befinner seg i, mens grunnrenteskatten beregnes uavhengig av denne typen geografiske hensyn. Kommunen deler med andre ord ikke departementets oppfatning av at regelen vil medføre administrative besparelser.

Departementet gjør antakelser om provenyvirkningene av forslaget fra side 11.

Etter Hol kommune sin oppfatning er de anslåtte eiendomsskatteinntekter fra produksjonslinjer på om lag 5 millioner kroner trolig for lavt. Hol kommune er kjent med at fem av medlemskommunene alene mottar om lag 1 million kroner i eiendomsskatteinntekter fra produksjonsrelaterte nett eid av kraftselskapene i sine kommuner. Et samlet anslag på 5 millioner kroner fremstår derfor som underestimert.

I departementets/SKDs anslag er det implisitt lagt til grunn at SKS-dommen medfører en endret fradragspraksis og en skatteskjerpelse. Hol kommune er uenig i dette. Ettersom grensesnittet mellom nett og kraftanlegg har vært uendret siden midten av 1960-tallet, må det også legges til grunn at de fleste skattytere har benyttet gjeldende grensesnitt ved ligningsfastsettelsen for tidligere år.2 Hol kommune kan ikke se at departementet har tatt høyde for dette ved sitt provenyanslag.

Også anslaget over provenytapet som følge av økt fradragsrett for fremtidige utskiftingskostnader etter § 18-5 fjerde ledd fremstår som for lavt. Etter Hol kommune sin oppfatning må det påregnes at fradragsretten vil medføre et større eiendomsskattetap enn om lag 20 millioner kroner.

LVK har bedt om innsyn i beregningene og grunnlaget disse anslagene bygger på, men fått avslag på innsyn fra departementet. Med bakgrunn i de erfaringstall LVK har, sammenholdt med at departementet nektes innsyn i alt grunnlagsmateriale for beregningene, svekkes tillitten til de anslagene Finansdepartementet operer med.