Rådmannens innstilling vedtatt i Formannskapet 06.06.17
Siljan kommune gir høringssvar i samsvar med rådmannens vurdering i
Bakgrunn for saken
Som følge av Høyesteretts domsavsigelse i den såkalte Avlaster-II saken 23.juni 2016 (HR-2016-1366-A) kan ikke kommunene lengre engasjere avlastere gjennom separate oppdragsavtaler, men må inngå ordinære arbeidsavtaler. Dette innebærer at avlasterne får status som ordinære arbeidstakere. Dette medfører en rekke juridiske, praktiske og økonomiske utfordringer som KS har påpekt ovenfor Arbeids- og sosialdepartementet i skriv av 03.03.17 (vedlegg 1). KS oppfordrer kommunene til å avgi høringsuttalelser direkte til departementet (jfr. vedlegg 2), hvor praktiske utfordringer i forhold til arbeidstid og økonomiske konsekvenser fremgår.
Sammendrag
Saken peker på tre hovedutfordringer ved høringsforslaget; 1. avlaster er å anse som arbeidstaker, 2. avlaster har allerede også et annet arbeidsforhold i kommunen, samt 3. økonomiske utfordringer.
Saksfremstilling/saksutredning – forslag til høringsuttalelse
Konsekvens av Høyesterettsdommen er at eksisterende oppdrag om avlastning utenfor institusjon, og inngåelse av nye slike oppdrag vil være å anse som arbeidsforhold, og ikke som oppdragsavtaler. Avlastning utenfor institusjon reguleres av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 3 - 1 og 3 - 2, første ledd nr. 6 bokstav d. Lovbestemmelsen skiller ikke på avlastningens organisasjonsform.
Avlastning utenfor institusjon har vært organisert i form av et oppdrag hvor oppdragstaker er avlønnet med satser regulert og anbefalt av KS. I en søknad om avlastning utenfor institusjon har det vært ønskelig om at søker selv har funnet egnet avlaster som er innsatt i oppdraget. Dersom søker ikke har klart å finne en avlaster har Siljan kommune bidratt til å finne en oppdragstaker. Oppfølgingen Siljan kommune har hatt i forhold til oppdragstakerne har vært krav om plettfri vandel ved inngåelse av oppdraget. Utover dette har Siljan kommune kun hatt oppfølgning av avlasteren ved inngåelse av kontrakt og avlønning.
I Siljan kommune har avlastning utenfor institusjon blitt behandlet som et lavterskeltilbud. Det er ikke gitt avslag på søknader om avlastning utenfor institusjon. Årsaken til dette har er at dette er et lite ressurskrevende tiltak både i form av organisering, administrering og økonomi, sammenlignet med den avlastende effekt som pårørende opplever tiltaket gir.
Det er Rådmannens oppfatning at dette er et godt tiltak særlig for pårørende til funksjonshemmede barn der familier finner avlaster i familie og nettverk som de er trygge på og som kjenner barnet godt.
I Siljan kommune har vi i dag ingen som er ansatte i deltids- eller heltidsstillinger som samtidig er engasjert som avlastere eller besøkshjem i kommunen. Denne situasjonen kan imidlertid endre seg. Det vil i mange tilfeller hvor avlasteren har et arbeidsforhold i kommunen ikke være mulig å videreføre dette tilleggsoppdraget for denne gruppen, uten å komme i konflikt enten med arbeidstidsbestemmelsene (jfr. hviletid og mer enn 100% fast stilling) eller med de andre viktige oppgavene de utfører som arbeidstakere i kommunen.
Skien kommune deler KS sitt syn på de utfordringer og konsekvenser forslag til forskrift om arbeidstid for avlastere gir (jfr. KS sin oppfordring til kommunene om å avgi høringsuttalelse datert 04.05.17). En løsning hvor avlastning/besøkshjem som utføres i oppdragstakers hjem legaliseres som lovlige oppdragsavtaler – slik praksis har vært til nå – ville gitt større fleksibilitet og bedre tjenestetilbud til brukere/pårørende.
Praktiske utfordringer ved at avlastere skal anses som arbeidstakere:
Praktiske tilleggsutfordringer når avlaster i har et fast ansettelsesforhold i kommunen, noe som ikke er tilfelle i dag, men som vil kunne skje i fremover i tid:
Pr. dags dato har Siljan kommune 194 døgn med oppdragsavtaler på avlasting i året. Det er en kostnad på i overkant av kr. 200 000,- pr. år. Når Siljan kommune inngår avtaler om arbeidskontrakter på avlastning øker denne summen til litt i overkant av kr. 950 000,- Det er en mulighet for at enkelte av oppdragene som i dag utføres av avlastere, vil måtte overføres til institusjoner i stedet, med de kostnader det medfører. Andre oppdrag vil kunne bortfalle enten fordi tjenesten ikke lenger er mulig å gi av praktiske årsaker, eller at behovet for tjenester ikke ansees som stort nok til å utløse avlaster tjenester. I dag er dette et viktig lavterskeltilbud for en allerede utsatt gruppe.
Ovennevnte konsekvenser og praktiske problemstillinger mener vi er lite eller ikke belyst i departementets høringsnotat. Dette er viktige forhold som bør avklares når departementet nå skal utarbeide en endelig forskrift.
Konsekvensen av å ikke finne gode løsninger på disse praktiske problemstillingene vil kunne bli dårligere tjenestetilbud til brukere/pårørende med behov for avlastning. Eksempler på dette er at tilbudet kan bli institusjonsbasert og/eller at brukere/pårørende ikke selv får velge hvem som skal ivareta avlastningen.
Mange av de som mottar avlastningstilbud i det daglige er under omsorg av fosterforeldre eller pårørende som også mottar ytelser fra det offentlige for denne omsorgen, gjennom bl.a. fosterhjemsgodtgjøring eller omsorgsstønad. Når brukeren skal motta samme type omsorg i avlastning så får avlasteren status som arbeidstaker. Rådmannen mener den beste permanente løsningen ville være en særregulering i henholdsvis helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernsloven som legaliserer avlastning/besøkshjem som utføres i oppdragstakers hjem som lovlige oppdragsavtaler.
Avlastning utenfor institusjon har vært organisert i form av et oppdrag hvor oppdragstaker er avlønnet med satser regulert og anbefalt av KS. I en søknad om avlastning utenfor institusjon har det vært ønskelig om at søker selv har funnet egnet avlaster som er innsatt i oppdraget. Dersom søker ikke har klart å finne en avlaster har Siljan kommune bidratt til å finne en oppdragstaker. Oppfølgingen Siljan kommune har hatt i forhold til oppdragstakerne har vært krav om plettfri vandel ved inngåelse av oppdraget. Utover dette har Siljan kommune kun hatt oppfølgning av avlasteren ved inngåelse av kontrakt og avlønning.
I Siljan kommune har avlastning utenfor institusjon blitt behandlet som et lavterskeltilbud. Det er ikke gitt avslag på søknader om avlastning utenfor institusjon. Årsaken til dette har er at dette er et lite ressurskrevende tiltak både i form av organisering, administrering og økonomi, sammenlignet med den avlastende effekt som pårørende opplever tiltaket gir.
Det er Rådmannens oppfatning at dette er et godt tiltak særlig for pårørende til funksjonshemmede barn der familier finner avlaster i familie og nettverk som de er trygge på og som kjenner barnet godt.
I Siljan kommune har vi i dag ingen som er ansatte i deltids- eller heltidsstillinger som samtidig er engasjert som avlastere eller besøkshjem i kommunen. Denne situasjonen kan imidlertid endre seg. Det vil i mange tilfeller hvor avlasteren har et arbeidsforhold i kommunen ikke være mulig å videreføre dette tilleggsoppdraget for denne gruppen, uten å komme i konflikt enten med arbeidstidsbestemmelsene (jfr. hviletid og mer enn 100% fast stilling) eller med de andre viktige oppgavene de utfører som arbeidstakere i kommunen.
Skien kommune deler KS sitt syn på de utfordringer og konsekvenser forslag til forskrift om arbeidstid for avlastere gir (jfr. KS sin oppfordring til kommunene om å avgi høringsuttalelse datert 04.05.17). En løsning hvor avlastning/besøkshjem som utføres i oppdragstakers hjem legaliseres som lovlige oppdragsavtaler – slik praksis har vært til nå – ville gitt større fleksibilitet og bedre tjenestetilbud til brukere/pårørende.
Praktiske utfordringer ved at avlastere skal anses som arbeidstakere:
Praktiske tilleggsutfordringer når avlaster i har et fast ansettelsesforhold i kommunen, noe som ikke er tilfelle i dag, men som vil kunne skje i fremover i tid:
Pr. dags dato har Siljan kommune 194 døgn med oppdragsavtaler på avlasting i året. Det er en kostnad på i overkant av kr. 200 000,- pr. år. Når Siljan kommune inngår avtaler om arbeidskontrakter på avlastning øker denne summen til litt i overkant av kr. 950 000,- Det er en mulighet for at enkelte av oppdragene som i dag utføres av avlastere, vil måtte overføres til institusjoner i stedet, med de kostnader det medfører. Andre oppdrag vil kunne bortfalle enten fordi tjenesten ikke lenger er mulig å gi av praktiske årsaker, eller at behovet for tjenester ikke ansees som stort nok til å utløse avlaster tjenester. I dag er dette et viktig lavterskeltilbud for en allerede utsatt gruppe.
Ovennevnte konsekvenser og praktiske problemstillinger mener vi er lite eller ikke belyst i departementets høringsnotat. Dette er viktige forhold som bør avklares når departementet nå skal utarbeide en endelig forskrift.
Konsekvensen av å ikke finne gode løsninger på disse praktiske problemstillingene vil kunne bli dårligere tjenestetilbud til brukere/pårørende med behov for avlastning. Eksempler på dette er at tilbudet kan bli institusjonsbasert og/eller at brukere/pårørende ikke selv får velge hvem som skal ivareta avlastningen.
Mange av de som mottar avlastningstilbud i det daglige er under omsorg av fosterforeldre eller pårørende som også mottar ytelser fra det offentlige for denne omsorgen, gjennom bl.a. fosterhjemsgodtgjøring eller omsorgsstønad. Når brukeren skal motta samme type omsorg i avlastning så får avlasteren status som arbeidstaker. Rådmannen mener den beste permanente løsningen ville være en særregulering i henholdsvis helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernsloven som legaliserer avlastning/besøkshjem som utføres i oppdragstakers hjem som lovlige oppdragsavtaler.
Rådmannens vurdering og konklusjon
Rådmannen anbefaler at Siljan kommune avgir høringssvar på Arbeids- og sosialdepartementets høring – forskrift om arbeidstid for avlastere, slik det fremgår av saksfremstillingen ovenfor.
Effekten av saken
Effekter av saken vurdert ut fra noen utvalgte hensyn (obligatorisk). Forslag til forskrift slik det foreligger vil ha negativ økonomisk konsekvens ved at kommunens utgifter øker. Det antas også at forslaget til forskrift vil ha negativ konsekvens i et folkehelseperspektiv da brukere/pårørende i en del tilfeller vil oppleve forringelse av dagens tjenestetilbud hvor de selv velger sine avlastere og kan ha en fleksibel dialog med disse angående avlastningstidspunkt m.m.