Anders Bakke

Utvalgets har utarbeidet et godt forslag ny formålsparagraf. Første ledd gjør det tydeligere at lovens har et direkte sikkerhetsformål. Annet ledd er også en klargjøring av at rettssikkerhetshensyn skal ivaretas i sikkerhetsarbeidet.

Det kan synes som proporsjonalitetsreglen i dagens § 6 er bygget inn i forslag til § 1-1 annet ledd. I så fall har presiseringen om at forholdsmessighetsprinsippet som gjelder ved utøvelse av skjønn, blitt tonet ned, fjernet eller erstattet av krav til risikovurderinger i andre bestemmelser i lovforslaget. Personellsikkerhetstjenestens virksomhet var hovedårsaken til reglen i dagens § 6 (se Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) punkt 5.6.8). Det vil være en fordel for balanseringen av behovet for gjennomføring av personkontroller jf. §§ 8-1 og 8-7, og den enkeltes personvern at loven fortsatt har en tydelig regel om at den enkeltes retts- og personvern skal tas hensyn til ved skjønnsutøvelse.

I utvalgets forslag til § 2-6 annet ledd har utvalget foreslått at «Vedtak etter kapittel 8 kan påklages…». I forarbeidene til sikkerhetsloven er det forutsatt at ingen avgjørelser om sikkerhetsklarering er å regne som enkeltvedtak. Det bør avklares om «avgjørelser» er et bedre egnet begrep.

Også i § 7-3 tredje ledd er begrepet «enkeltvedtak» benyttet i forbindelse med krav om adgangsklarering. Spørsmålet er da om utvalget har ment at avgjørelse etter § 7-3 er et enkeltvedtak overfor virksomheter, men ikke overfor privatpersonen som underlegges personkontrollundersøkelser. Dersom dette er tilfelle, kan det presiseres at det er snakk om «enkeltvedtak overfor virksomheter om krav til adgangsklarering».

Utvalgets forslag til ny lov medfører at sikkerhetstjenesten går fra et system med kun en generell nivåklarering til et system med en nivåklarering, en adgangsklarering og rom for større bruk av stillingsklarering (nivåklarering begrenset til stilling). De ulike klareringene kan hver for seg ha gode grunner, men det kan være fordelaktig med en utredning av hvordan disse ulike type klareringene vil fungere i en helhet.

Tanken bak innføring av adgangsklarering og stillingsklarering har blant annet vært å forenkle og redusere kontrollene. Resultatet kan bli det motsatte. Adgangs- og stillingsklarering vil ha et snevrere virkeområde enn nivåklareringen. Derfor vil en person som er sikkerhetsklarert også anses adgangsklarert. Men en person vil da kunne risikere å ha behov for en eller flere adgangsklareringer før han på nytt må sikkerhetsklareres, i adgangsklareringens gyldighetstid, dersom behovet for sikkerhetsklarering oppstår senere enn behovet for adgangsklareringen. Dette er særlig relevant for det store antallet konsulenter eller servicepersonell som gjør tjeneste på ulike type oppdrag og objekter og for flere virksomheter. Utfordringen med dette er at systemet som er tenkt å forenkle kontrollene, kan medføre at en person vil bli underlagt langt flere inngripende personkontrollundersøkelser enn dersom det kun finnes en generell nivåklarering. Utvalget har ikke tatt høyde for dette.

Innføring av nytt saksbehandlingssystem for klareringsmyndighetene med digitalisering av informasjon og større grad av automatisering av informasjonsinnhenting har allerede redusert saksbehandlingstiden merkbart. Det kan derfor stilles spørsmål ved om enklere kontroller er nødvendig, tatt i betraktning at kontrollene allerede har blitt enklere og at kontrollene kan måtte gjennomføres oftere på samme person.

I forslag til § 8-2 fjerde ledd er virksomhetene pålagt å holde Sikkerhetsmyndigheten løpende orientert om hvilke personer som er autorisert. I motivene for bestemmelsen er det derimot pekt på behov for å ha oversikt over sikkerhetsklarert personell, med videre henvisning til § 8-12 som også kun omfatter informasjon om sikkerhetsklarering, ikke autorisasjon. Sikkerhetsmyndigheten vil til enhver tid ha oversikt over sikkerhetsklarert personell i virksomhetene gjennom nasjonalt klareringsregister. Konsekvens av- og behovet for reglen i § 8-2 fjerde ledd bør derfor avklares.

Utvalgets forslag til § 8-5 utgjør en vesentlig endring av dagens § 21 ved at relevanslisten er tatt ut og erstattet med en kompetansehjemmel til å fastsette relevante momenter i forskrift. Forslaget er begrunnet med at listen er for detaljert og at det er lettere å endre listen i forskrift, selv om listen kun er foreslått endret én gang siden loven ble vedtatt for 19 år siden. Utvalget har ikke veiet disse momentene opp mot at reglene er best tilgjengelig for enkeltindividet i formell lov. Sikkerhetsloven bør legge til rette for at de personene som skal vurderes sikkerhetsklarert på best mulig måte kan gjøre seg kjent med materielle og prosessuelle bestemmelser for dette arbeidet. Dette har igjen betydning for personenes vurdering av om de ønsker å akseptere personkontrollen.

Utvalgets oppfatning om at opplistingen i § 21 er unødvendig detaljert, er forståelig. Listen bærer preg av at den i sin tid ikke ble utformet som lovtekst, men som et direktiv som senere har blitt utvidet og overført til lov. Ettersom opplistingen i § 21 ikke er uttømmende, kan punktene forenkles eller slås sammen slik at de enkelte momentene formuleres noe mindre detaljert, men allikevel beholdes i loven. Det vil uansett være mer forutberegnelig for de som skal underlegges undersøkelsene å ha en modifisert opplisting i loven.

Det samme tilgjengelighetsprinsippet danner også grunnlag for å foreslå at opplistingen av relevante registre for personkontroll (dagens § 3-4 første ledd i forskrift om personellsikkerhet) flyttes til sikkerhetsloven. Både vurderingskriteriene og informasjonskildene vil være av vesentlig betydning for enkeltpersoner å ha kjennskap til for å kunne vurdere om de vil la seg underlegge personkontrollundersøkelsene.

Til gjengjeld kan man vurdere å flytte bestemmelser av slik art som utvalgets forslag til §§ 8-2 og 8-3 til forskrift hvis det er ønskelig å kutte lovtekst. Disse paragrafene regulerer i hovedsak interne prosesser og avgjørelser om autorisasjon som den enkelte ikke har klage- eller innsynsrett i.

Av rettssikkerhetsmessige hensyn vil det være en fordel om det gjøres en ny vurdering av om den foreslåtte nye reglen om jevnlig personkontroll er rimelig. De sikkerhetsmessige hensynene som ligger til grunn for regelen synes å kunne ivaretas på mindre inngripende måter. Slik reglen nå er foreslått vil det foreligge en ubetinget rett for klareringsmyndigheten til å foreta nye personkontroller når som helst på allerede sikkerhetsklarert personell. I dag er klareringsmyndighetens behov for å holde seg oppdatert på relevant informasjon om de undersøkte basert på et en tillitsavtale mellom disse to «partene» jf. § 24 første ledd. Hele klareringsinstituttet er et gjensidig tillitsbasert system, både når det gjelder opplysninger fra den undersøkte og den etterfølgende forutsetningen for å kunne gis klarering. Dersom klareringsmyndigheten får en ubetinget rett til å søke ny informasjon, vil dette negativt kunne påvirke personens motivasjon til å oppfylle sin opplysningsplikt.

Innenfor gjeldende regelverk foreligger det i dag en relativt utvidet anledning for klareringsmyndigheten til å foreta ny personkontroll uten at nytt samtykke innhentes, jf. personellsikkerhetsforskriftens § 3-1 annet ledd annet punkt. Ny personkontroll vil da være begrunnet i konkrete forhold som er rapportert i henhold til lovens § 24.

For å gjøre personellsikkerhetstjenestens inngrep så lite byrdefulle som mulig bør det ikke innføres en ubetinget adgang til nye personkontroller. En regel som tydeliggjør hjemmelen til ny personkontroll bør inneholde vilkår for slik kontroll, for eksempel at det foreligger mistanke om- eller innrapporterte forhold om lojalitetsbrudd.

De tilfellene der et eventuelt behov for ubetinget ny personkontroll er størst, er der personen kun er sikkerhetsklarert, men ikke autorisert. I disse tilfellene har personen ingen autorisasjonsansvarlig å innrapportere nye opplysninger til. En regel om ubetinget ny personkontroll kunne tenkes begrenset til slike tilfeller. Men behovet for hyppigere personkontroller kan også løses gjennom gjeldende regler ved at klareringsmyndigheten benytter seg av muligheten til å sette kortere varighet på sikkerhetsklareringen enn fem år.

Vilkår for klarering ble innført i loven med hensikt å kunne benyttes i tilfeller der en person har utenlandsk statsborgerskap eller på annen måte tilknytning til annen stat. Forarbeidene trekker frem to mulige vilkår; innskrenking av geografisk virkeområde og innskrenking til stilling. I disse tilfellene synes det mest hensiktsmessig å innskrenke klareringens geografiske virkeområde, ikke å begrense klareringen til stilling. Forslaget om mulighet til stillingsklarering skaper utfordringer som bør utredes.

Stillingsklarering vil kanskje kunne være praktisk innenfor Forsvarets beordringssystem der vedkommende kan tildeles mange andre stillinger, men er lite praktisk for sivil sektor. En klareringsanmodning vil naturlig ta utgangspunkt i den stillingen eller oppdraget vedkommende har. Risiko vil da naturlig vurderes til den konkrete stillingen eller oppdraget. En klarering som eventuelt gis kun for den angitte stillingen eller oppdraget vil medføre et mindre fleksibelt system ettersom nye tidkrevende og kostbare personkontrollprosesser vil måtte iverksettes ved skifte av oppdrag eller stilling. Innskrenking av geografisk virkeområde vil på sin side ikke begrense personens mulighet til å ta med seg sikkerhetsklareringen over i nytt oppdrag eller ny stilling. Skal man presisere ett av forarbeidenes alternativer i loven, bør heller muligheten for geografisk innskrenking trekkes frem.

Legg også merke til at begrensning til stilling er av vesentlig annen karakter enn innskrenkning av geografisk virkeområde. Det sistnevnte vilkåret vil være negativt utformet ved at det utelukker gyldighet ved f.eks. opphold i en konkret annen stat. Stillingsvilkåret vil være positivt utformet ved at det peker på en stilling der klareringen er gyldig. På den måten utelukker man alle andre tenkelige stillinger. Bruk av vilkår må være saklig begrunnet, og en klareringsmyndighet vil vanskelig kunne gjøre rede for hvorfor personen ikke kan være sikkerhetsklarert i en hver annen tenkelig stilling. En saklig kobling mellom stilling og klareringens gyldighet må i så fall være negativt avgrenset, ikke positivt. Men i de fleste tilfeller (særlig utenfor beordringssystemet) vil det også kunne reises spørsmål ved sakligheten av et slikt vilkår.

Forarbeidene til dagens regel peker også på faremomenter ved innføring av regel om vilkår, blant annet at det kan bli brukt utover det som er hensikten med regelen, og faren for økt forskjellsbehandling. Departementet bør ta høyde for at de fleste saksbehandlere i dag er ikke-jurister. Dersom utvalgets tekstforslag blir vedtatt, er det enklere for ikke-jurister å forstå at det foreligger mulighet for stillingsklarering enn å forstå hva som ligger i vilkåret om at dette bare skal brukes i «særskilte tilfeller». Dermed kan bruken bli mer utbredt enn ønskelig.

Åpningen for å kunne sikkerhetsklarere utenlandske statsborgere som ikke har tilknytning til Norge, bør revurderes. Det må legges til grunn at beviskravet for å finne en person skikket er høyt, og at slik kravet er utformet, bør undersøkelsene ta sikte på å klarlegge lojalitet og tilknytning til Norge, ikke ta dette for gitt. Det utvalget i punkt 10.6.3 omtaler som en utilsiktet konsekvens er ikke nødvendigvis en uønsket konsekvens, men er i tråd med sikkerhetsfaglige vurderinger og det strenge beviskravet.

I forslaget til § 8-11 er autorisasjonsansvarlig pålagt å varsle klareringsmyndigheten om forhold som autorisasjonsansvarlig selv antar kan ha betydning for klareringsspørsmålet. Informasjon klareringsmyndigheten besitter ligger til grunn for avgjørelsen, og autorisasjonsansvarlig skal ikke ha tilgang til registerinformasjonen, jf. § 8-7 sjette ledd. Det vil derfor være vanskelig for autorisasjonsmyndigheten å vite hvilken ny informasjon som er av interesse for klareringsmyndigheten. I tillegg kan klareringsmyndigheten ha gitt uttrykk for forutsetninger for klareringen som ikke har kommet frem til autorisasjonsansvarlig, særlig i de tilfeller der personen utfører oppdrag for flere autorisasjonsansvarlige. Det foreligger uansett risiko for at autorisasjonsansvarlig ikke forstår at eventuelle meldinger fra personen vil være interessant for klareringsmyndigheten. Terskelen for utløsing av varslingsplikt fra autorisasjonsansvarlig bør derfor senkes.

I forbindelse med forslag til ny § 8-12 om informasjonsdeling bør man vurdere varslingsplikt og klagerett på utlevering av personkontrollinformasjon til PST.

Personellsikkerhetstjenesten har tilpassede rettsvernsregler om klage, innsyn, begrunnelse m.m. Som i forvaltningsloven er disse plassert i sikkerhetsloven – med unntak av reglene om omgjøring av avgjørelser som i dag er plassert i forskrift om personellsikkerhet § 4-1. Denne paragrafen omhandler i hovedsak regler om personell kompetanse, mens omgjøringsreglene i hovedsak er av materiell art. Omgjøringsreglene er vanskelig tilgjengelig selv for saksbehandlere, og kan med fordel tas inn i en egen paragraf i loven, slik at de står sammen med de øvrige forvaltningsrettslige saksbehandlingsreglene.