Fridtjof Nansens institutt høringssvar til Lov om klimamål (klimaloven)
Fridtjof Nansens Institutt (FNI) er et uavhengig samfunnsvitenskapelig institutt som analyserer ressursforvalting nasjonalt og internasjonalt. Dette inkluderer norsk, britisk og europeisk energi- og klimapolitikk. FNI har dyp kunnskap om de politiske prosessene omkring energi- og klimapolitikk utenfor og innenfor Norges grenser, med basis i tidligere og pågående forskningsprosjekter. Vi mener derfor det er naturlig å bidra med en høringsuttalelse om klimaloven.
FNI tar med våre innspill utgangspunkt i at klimaloven er ment å fungere som et effektivt klimapolitisk styringsverktøy til hjelp for den til enhver tid sittende regjering. Med dette som bakgrunn ser FNI det relevant å knytte faglig baserte kommentarer til forslaget som foreligger. FNI ser det ikke som sin rolle å gi innspill til ambisjonsnivå eller politiske prioriteringer, men baserer våre innspill på erfaringer med klimalov andre steder, og faglige innsikter fra statsvitenskap og juss.
Det er naturlig at Norge med en lov med så lang tidshorisont er forsiktig med å gjøre seg avhengig av andre aktører i for stor grad. Det er derfor naturlig å ha som et prinsipp at en klimalov tar høyde for utvikling i EU og EUs klimapolitikk, i tillegg til endringer internasjonalt. Det betyr i praksis at det er mulig for Norge å ha et utslippsmål som er avstemt med både Kvotehandelsdirektivet og Innsatsfordelingsforordningen. Samtidig er det med en så langsiktig rettet lov viktig å ivareta tilstrekkelig fleksibilitet til at mulige endringer fra EU ikke blir en for stor kilde til risiko.
Vi registrerer for øvrig at det har kommet ny politisk utvikling gjennom budsjettforliket 2016 som det endelige forslaget til klimalov fra regjeringen vil ta hensyn til.
FNI ser på klimaloven som et verktøy intendert å forplikte det øverste politiske nivået til å iverksette tilstrekkelige politiske virkemidler for å nå de utslippsreduksjoner som er satt som målsetninger i loven. I tillegg vil viktige funksjoner være å fremme åpenhet, offentlig debatt og demokrati omkring klimapolitikk.
Klimalov er nytt i Norge og det er ingen som fullt ut kan garantere effekten av denne. Dette avhenger også av endelig utforming og intern konsistens i lovteksten. Imidlertid er det noen faglige grunner til å tro at en slik lovkonstruksjon kan bidra til å redusere i alle fall to sentrale utfordringer: Tidsinkonsistens og sektorkoordinering. Tidsinkonsistensproblemet oppstår der en politisk handlingsplan og kanskje et politisk forlik om klimamål og virkemidler ikke fremstår politisk rasjonelt når virkemidlene for utslippsbegrensningene skal gjennomføres på senere tidspunkt. Tidsinkonsistens springer ut av manglende samsvar mellom overordnede langsiktige og mer individuelle kortsiktige nytte-kostnad-vurderinger. Dette har vært pekt på som et viktig problem i klimapolitikken. Vi får dermed en klimapolitisk målforskyvning, der selv en regjering med en langsiktig plan for å få til utslippsreduksjoner kan komme opp i situasjoner der den blir fristet til å utsette eller gi avkall på enkelte tiltak som inngår i planen. Dette vil påvirkes av politisk situasjon, og en klimalov kan forstås som et forsøk på å skape større grad av balanse mellom nåværende og fremtidige politiske beslutninger gjennom klare mål og gode styringsmekanismer underveis.
Den andre klimapolitiske utfordringen klimalov kan bidra til å redusere er sektorproblemet , der sektorers egeninteresser og hensyn bidrar til å redusere evnen til effektiv og kollektiv politisk handling. Siden klimapolitikk er et felt som omfatter hele økonomien i en jurisdiksjon kan en helhetlig formulert klimalov bidra til å øke helhetstilnærmingen nasjonalt, på tvers av sektorer, dersom den inneholder styringsmekanismer som bidrar til dette. Budsjettering av utslipp kan være en slik mekanisme.
FNIs innspill tar utgangspunkt i de to faglige utfordringene (tidsinkonsistens og sektorkoordinering) og hvordan en klimalov kan tenkes å redusere disse. Samtidig er det usannsynlig at en klimalov kan løse dette fullstendig. I erfaringene fra Storbritannia finner vi og andre likevel at det har stimulert til oppmerksomhet omkring klima både i offentlig debatt og blant politikerne, mens det ikke har fjernet klimapolitisk motstand eller for eksempel diskusjoner omkring virkemidlers kostnader og påvirkning av konkurranseevne. Diskusjonene omkring vedtak av de britiske karbonbudsjettene har til tider vært vanskelige. Imidlertid har enkelte politiske virkemidler ment å redusere utslipp henvisninger til og sannsynlig påvirkning fra klimaloven.
§ 2 og 3 inneholder klimamål for henholdsvis 2030 og 2050. En klar formulering av langsiktige mål er en viktig betingelse for å redusere tidsinkonsistensproblemet og sektorproblemet.
§ 2 Klimamål for 2030 virker rimelig utformet, og er i tråd med forpliktelser innenfor EU, men rommet for tolkning av hva som innebærer 40 prosent reduksjon er fortsatt stort. Man kan se for seg at en reduksjon av mulige tolkninger vil kunne bidra til å redusere tidsinkonsistensproblemet.
§ 3 Klimamål for 2050 , er uklart formulert, siden det er stort rom for tolkning av begrepet «lavutslippssamfunn». FNI erfarer at det er foreslått en konkretisering på dette klimamålet gjennom budsjettforliket som inkluderer en prosentvis utslippsreduksjon, men mener at det ville være en fordel om begrepet «lavutslippssamfunn» tydeligere defineres.
§ 4 Styrings- og rapporteringsmekanismer:
Forslaget til klimalov inneholder flere relevante styringsmekanismer som kan bidra til å redusere tidsinkonsistensproblemet. Det er fornuftig å ha med rapporteringspliktene som er nevnt i lovens § 4. Om tidsinkonsistensproblemet skal håndteres krever det imidlertid at klare, langsiktige mål, deles opp i mindre perioder. På denne måten kan de langsiktige utslippsforpliktelsene i loven (2030 og 2050-målene) bli vanskeligere å forskyve i tid og kanskje til senere regjeringer. Dersom dette skal adresseres tilstrekkelig er det sannsynligvis viktig at karbonbudsjetter innføres. Karbonbudsjetter, forstått som forpliktende delmål for hele økonomien, innenfor kortere perioder på for eksempel fire eller fem år, er som oftest brukt for å skape en utslippsbane som leder til de langsiktige målsetningene for utslippsreduksjoner. På denne måten kan karbonbudsjetter i kombinasjon med klare langsiktige mål bidra til å redusere både tidsinkonsistensproblemet og sektorproblemet i klimapolitikken. Vi registrerer at karbonbudsjetter ligger inne som en del av budsjettforliket og mener at dette er et relevant og svært viktig virkemiddel, som bør inn i lovforslaget.
Skillet mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor er ikke helt vanntett og vi ser ikke at det er nødvendig med dette skillet, i rapporteringsmekanismenes tredje punkt. Selv om disse utslippene berøres av forskjellige virkemidler kan det være naturlig at rapporteringen bør omhandle alle reelle utslipp. Storbritannia, som per i dag er underlagt EUs klima- og energipolitikk, gjennomfører utslippsrapportering og karbonbudsjetter for hele sin økonomi. Denne delingen av rapporteringen fremstår i høringsdokumentet som svakt begrunnet og unaturlig, og bidrar ikke til å redusere sektorproblemet i klimapolitikken. Miljødirektoratet fører allerede oversikt over utslipp i alle sektorer, inkludert kvotepliktige sektorer, og FNI mener det er naturlig at rapportering til Stortinget gjøres helhetlig for hele norsk økonomi, konkret ved at teksten «innenfor ikke-kvotepliktig sektor» fjernes fra § 4 tredje punkt. Å gjøre rapporteringen for hele økonomien samlet gir i tillegg en ytterligere og viktig fordel ved at Norges klimavirkemidler og klimaloven gjør seg uavhengig av fremtidige internasjonale forhandlingsutfall, enten disse er gjennom EU og pågående forhandlinger, UNFCCC, eller andre.
Til sist registrerer FNI at det i lovteksten ikke ligger inne noen mekanismer for oppfølgning og revisjon av regjeringens politikk, selv om deler av disse funksjonene vil ivaretas gjennom nasjonale klima- og energiplaner til EU. Det vil sannsynligvis være en fordel for måloppnåelse at slik oppfølgning og revisjon gjøres mindre avhengig av politisk diskusjon og mulig målforskyvning, og FNI mener derfor at det bør legges til et punkt om oppfølgning av denne. Erfaringene fra Storbritannia indikerer at den uavhengige Klimakomiteen der har spilt og har en sentral rådgivende og monitorerende funksjon. Mulige aktører for tilsvarende funksjoner i Norge er flere og inkluderer aktører som Miljødirektoratet, SSB, Riksrevisjonen og andre. FNI anbefaler å sikre en høy grad av uavhengighet til regjeringen.
FNI tar med våre innspill utgangspunkt i at klimaloven er ment å fungere som et effektivt klimapolitisk styringsverktøy til hjelp for den til enhver tid sittende regjering. Med dette som bakgrunn ser FNI det relevant å knytte faglig baserte kommentarer til forslaget som foreligger. FNI ser det ikke som sin rolle å gi innspill til ambisjonsnivå eller politiske prioriteringer, men baserer våre innspill på erfaringer med klimalov andre steder, og faglige innsikter fra statsvitenskap og juss.
Det er naturlig at Norge med en lov med så lang tidshorisont er forsiktig med å gjøre seg avhengig av andre aktører i for stor grad. Det er derfor naturlig å ha som et prinsipp at en klimalov tar høyde for utvikling i EU og EUs klimapolitikk, i tillegg til endringer internasjonalt. Det betyr i praksis at det er mulig for Norge å ha et utslippsmål som er avstemt med både Kvotehandelsdirektivet og Innsatsfordelingsforordningen. Samtidig er det med en så langsiktig rettet lov viktig å ivareta tilstrekkelig fleksibilitet til at mulige endringer fra EU ikke blir en for stor kilde til risiko.
Vi registrerer for øvrig at det har kommet ny politisk utvikling gjennom budsjettforliket 2016 som det endelige forslaget til klimalov fra regjeringen vil ta hensyn til.
FNI ser på klimaloven som et verktøy intendert å forplikte det øverste politiske nivået til å iverksette tilstrekkelige politiske virkemidler for å nå de utslippsreduksjoner som er satt som målsetninger i loven. I tillegg vil viktige funksjoner være å fremme åpenhet, offentlig debatt og demokrati omkring klimapolitikk.
Klimalov er nytt i Norge og det er ingen som fullt ut kan garantere effekten av denne. Dette avhenger også av endelig utforming og intern konsistens i lovteksten. Imidlertid er det noen faglige grunner til å tro at en slik lovkonstruksjon kan bidra til å redusere i alle fall to sentrale utfordringer: Tidsinkonsistens og sektorkoordinering. Tidsinkonsistensproblemet oppstår der en politisk handlingsplan og kanskje et politisk forlik om klimamål og virkemidler ikke fremstår politisk rasjonelt når virkemidlene for utslippsbegrensningene skal gjennomføres på senere tidspunkt. Tidsinkonsistens springer ut av manglende samsvar mellom overordnede langsiktige og mer individuelle kortsiktige nytte-kostnad-vurderinger. Dette har vært pekt på som et viktig problem i klimapolitikken. Vi får dermed en klimapolitisk målforskyvning, der selv en regjering med en langsiktig plan for å få til utslippsreduksjoner kan komme opp i situasjoner der den blir fristet til å utsette eller gi avkall på enkelte tiltak som inngår i planen. Dette vil påvirkes av politisk situasjon, og en klimalov kan forstås som et forsøk på å skape større grad av balanse mellom nåværende og fremtidige politiske beslutninger gjennom klare mål og gode styringsmekanismer underveis.
Den andre klimapolitiske utfordringen klimalov kan bidra til å redusere er sektorproblemet , der sektorers egeninteresser og hensyn bidrar til å redusere evnen til effektiv og kollektiv politisk handling. Siden klimapolitikk er et felt som omfatter hele økonomien i en jurisdiksjon kan en helhetlig formulert klimalov bidra til å øke helhetstilnærmingen nasjonalt, på tvers av sektorer, dersom den inneholder styringsmekanismer som bidrar til dette. Budsjettering av utslipp kan være en slik mekanisme.
FNIs innspill tar utgangspunkt i de to faglige utfordringene (tidsinkonsistens og sektorkoordinering) og hvordan en klimalov kan tenkes å redusere disse. Samtidig er det usannsynlig at en klimalov kan løse dette fullstendig. I erfaringene fra Storbritannia finner vi og andre likevel at det har stimulert til oppmerksomhet omkring klima både i offentlig debatt og blant politikerne, mens det ikke har fjernet klimapolitisk motstand eller for eksempel diskusjoner omkring virkemidlers kostnader og påvirkning av konkurranseevne. Diskusjonene omkring vedtak av de britiske karbonbudsjettene har til tider vært vanskelige. Imidlertid har enkelte politiske virkemidler ment å redusere utslipp henvisninger til og sannsynlig påvirkning fra klimaloven.
§ 2 og 3 inneholder klimamål for henholdsvis 2030 og 2050. En klar formulering av langsiktige mål er en viktig betingelse for å redusere tidsinkonsistensproblemet og sektorproblemet.
§ 2 Klimamål for 2030 virker rimelig utformet, og er i tråd med forpliktelser innenfor EU, men rommet for tolkning av hva som innebærer 40 prosent reduksjon er fortsatt stort. Man kan se for seg at en reduksjon av mulige tolkninger vil kunne bidra til å redusere tidsinkonsistensproblemet.
§ 3 Klimamål for 2050 , er uklart formulert, siden det er stort rom for tolkning av begrepet «lavutslippssamfunn». FNI erfarer at det er foreslått en konkretisering på dette klimamålet gjennom budsjettforliket som inkluderer en prosentvis utslippsreduksjon, men mener at det ville være en fordel om begrepet «lavutslippssamfunn» tydeligere defineres.
§ 4 Styrings- og rapporteringsmekanismer:
Forslaget til klimalov inneholder flere relevante styringsmekanismer som kan bidra til å redusere tidsinkonsistensproblemet. Det er fornuftig å ha med rapporteringspliktene som er nevnt i lovens § 4. Om tidsinkonsistensproblemet skal håndteres krever det imidlertid at klare, langsiktige mål, deles opp i mindre perioder. På denne måten kan de langsiktige utslippsforpliktelsene i loven (2030 og 2050-målene) bli vanskeligere å forskyve i tid og kanskje til senere regjeringer. Dersom dette skal adresseres tilstrekkelig er det sannsynligvis viktig at karbonbudsjetter innføres. Karbonbudsjetter, forstått som forpliktende delmål for hele økonomien, innenfor kortere perioder på for eksempel fire eller fem år, er som oftest brukt for å skape en utslippsbane som leder til de langsiktige målsetningene for utslippsreduksjoner. På denne måten kan karbonbudsjetter i kombinasjon med klare langsiktige mål bidra til å redusere både tidsinkonsistensproblemet og sektorproblemet i klimapolitikken. Vi registrerer at karbonbudsjetter ligger inne som en del av budsjettforliket og mener at dette er et relevant og svært viktig virkemiddel, som bør inn i lovforslaget.
Skillet mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor er ikke helt vanntett og vi ser ikke at det er nødvendig med dette skillet, i rapporteringsmekanismenes tredje punkt. Selv om disse utslippene berøres av forskjellige virkemidler kan det være naturlig at rapporteringen bør omhandle alle reelle utslipp. Storbritannia, som per i dag er underlagt EUs klima- og energipolitikk, gjennomfører utslippsrapportering og karbonbudsjetter for hele sin økonomi. Denne delingen av rapporteringen fremstår i høringsdokumentet som svakt begrunnet og unaturlig, og bidrar ikke til å redusere sektorproblemet i klimapolitikken. Miljødirektoratet fører allerede oversikt over utslipp i alle sektorer, inkludert kvotepliktige sektorer, og FNI mener det er naturlig at rapportering til Stortinget gjøres helhetlig for hele norsk økonomi, konkret ved at teksten «innenfor ikke-kvotepliktig sektor» fjernes fra § 4 tredje punkt. Å gjøre rapporteringen for hele økonomien samlet gir i tillegg en ytterligere og viktig fordel ved at Norges klimavirkemidler og klimaloven gjør seg uavhengig av fremtidige internasjonale forhandlingsutfall, enten disse er gjennom EU og pågående forhandlinger, UNFCCC, eller andre.
Til sist registrerer FNI at det i lovteksten ikke ligger inne noen mekanismer for oppfølgning og revisjon av regjeringens politikk, selv om deler av disse funksjonene vil ivaretas gjennom nasjonale klima- og energiplaner til EU. Det vil sannsynligvis være en fordel for måloppnåelse at slik oppfølgning og revisjon gjøres mindre avhengig av politisk diskusjon og mulig målforskyvning, og FNI mener derfor at det bør legges til et punkt om oppfølgning av denne. Erfaringene fra Storbritannia indikerer at den uavhengige Klimakomiteen der har spilt og har en sentral rådgivende og monitorerende funksjon. Mulige aktører for tilsvarende funksjoner i Norge er flere og inkluderer aktører som Miljødirektoratet, SSB, Riksrevisjonen og andre. FNI anbefaler å sikre en høy grad av uavhengighet til regjeringen.
Med vennlig hilsen
for Fridtjof Nansens Institutt
for Fridtjof Nansens Institutt