Barneombodet

I 2008 vart det bestemt at einslege mindreårige asylsøkjarar under 15 år skulle få tilbod om opphald i omsorgssenter. [1] Dette skulle verte regulert i kapittel 5A i barnevernlova. Bakgrunnen for å fremme forslaget den gangen, var at einslege mindreårige asylsøkjarar på asylmottak ikkje hadde same kvalitet på tilbodet som barn i barnevernsinstitusjonar. Det vart argumentert med at FNs barnekomité i sine avsluttande merknadar i 2005 anbefalte at tilbodet i mottak burde forbetrast, både med tanke på ressursar og kompetansen blant dei tilsette. Komiteen sa òg at bistanden og omsorga som vert gitt til einslege mindreårige asylsøkjarar bør vere på same nivå som i institusjonar i barnevernet. Målsettinga med å overføre ansvaret var å gi eit bu- og omsorgstilbod til einslege mindreårige asylsøkjarar som var tilpassa deira spesielle behov, og som var av like god kvalitet som det tilbodet som vert gitt til andre barn barnevernet har omsorga for.

I 2010 kom barnekomiteen med dei avsluttande merknadane sine til Noregs fjerde rapport til FN om oppfølginga av barnekonvensjonen. FNs barnekomité rosar i avsnitt 50-52 Noreg for å ha vedtatt eit nytt kapittel 5A i barnevernlova, men dei uttrykker uro for at ikkje einslege mindreårige asylsøkjarar over 15 år får eit likeverdig tilbod som dei under 15 år og anbefaler Noreg å utvide ansvarsområdet for barnevernet til  også å omfatte barn på 15, 16 og 17 år.

I staden for å følgje opp anbefalingane frå FN går Noreg nå i motsett retning – og senkar standarden for omsorga til dei yngste einslege mindreårige asylsøkjarane. Barneombodet meiner dette er ei utvikling som går i gal retning.

Departementets forslag til omsorgssenterlov er for dårleg utgreidd når det gjeld  fleire av artiklane i barnekonvensjonen. Her vil vi gå gjennom dei viktigaste områda der høyringsnotatet ikkje er godt nok knytt opp mot forpliktingane våre etter konvensjonen.

Forbodet mot diskriminering i artikkel 2 skal verne barn mot usakleg og urimeleg forskjellsbehandling på ei rekkje ulike grunnlag. Både det å være asylsøkjar, alder og det å mangle opphaldsløyve har FNs barnekomité og andre FN-komitear tidligare ved fleire døme tolka inn i diskrimineringsgrunnlaget «anna stilling».

På side 63 i høyringsnotatet drøftar departementet kort om det vil være i strid med artikkel 2 i barnekonvensjonen å gje eit anna tilbod til einslege mindreårige asylsøkjarar med eigne reglar og standardar enn andre dei som gjeld for andre barnevernsinstitusjonar. Barneombodet meiner denne drøftinga er svært mangelfull.

Parallelt med forslaget frå BLD om ei ny lov om omsorgssenter for einslege mindreårige asylsøkjarar, har barnevernlovutvalet lagt fram forslag om ei ny barnevernlov som styrker barn sine rettar i barnevernet. [2] Viss forslaga til utvalet vert følgde opp, kan skilnaden mellom einslege mindreårige asylsøkjarar og andre barn utan omsorgspersonar i Noreg verte endå større i nær framtid.

Barneombodet meiner barnekonvensjonen forpliktar norske myndigheiter til å gje barn utan omsorgspersonar eit likeverdig tilbod tilpassa behova til barnet – uavhengig av om dei er asylsøkjarar eller har opphaldsløyve her. Det påstår departementet at dei vil, men samstundes uttaler dei at einslege mindreårige asylsøkjarar skal få ein lågare standard på sitt tilbod – i tillegg til det svakare rettsvernet dei allereie har med dagens system. Det er ikkje diskriminering å gje barn ulike tilbod tilpassa deira behov, men det kan vere diskrimering å systematisk gje ei gruppe barn lågare standard og svakare rettsvern basert på at dei har kome til Noreg som asylsøkjarar.

Artikkel 3 og 12 om manglande vurdering av konsekvensar for barn og høyring av barn

Barnekonvensjonen artikkel 3, nr. 1 pålegg norske myndigheiter å legge prinsippet om det beste for barnet til grunn ved alle avgjerder som gjeld barn. Ved sida av å gi barnet ein sjølvstendig rett til å få sitt beste vurdert og vekta som eit grunnleggjande omsyn når ulike interesser vert vekta opp mot kvarandre, understrekar FNs barnekomité [3] at det beste for barnet òg består av to andre element: Her er det særleg relevant at det beste for barnet også er å rekne som ein prosedyreregel.

At det er ein prosedyreregel, betyr mellom anna at når ein skal fatte eit vedtak som vil få konsekvensar for eit bestemt barn, ei identifisert gruppe barn eller barn generelt, må prosessen fram mot avgjerda inkludere ei vurdering av mogelege konsekvensar avgjerda vil få for barnet eller barna det gjeld. Dei som tek avgjerder i forvaltninga, må vise at prinsippet om det beste for barnet har blitt tatt omsyn til, og dei må forklare kva dei har funne å være det beste for barnet og kva kriterium dette er basert på. Når andre omsyn òg gjer seg gjeldande, må dei som fattar avgjerda vise korleis interessene til barn har blitt vegne opp mot eventuelle andre omsyn.

Når departementet foreslår lovendringar som gjeld barn, pliktar dei å kartlegge behova til barna, og da sjølvsagt òg på gruppenivå. Det må komme fram kva slags konsekvensar – positive og negative - ei eventuell lovendring vil få for barna ho gjeld for, i dette dømet einslige mindreårige asylsøkjarar under 15 år. I saker der avgjerda betyr mykje for barna, slik som det gjer i dette forslaget, må andre omsyn vere sterke for å gå framfor omsynet til det beste for barna. Departementet må difor gje gode grunnar for kvifor dei andre omsyna veg tyngre.

Vi saknar ei slik grundig analyse frå departementet si side av det beste for barnetog kva konsekvensar loven vil ha for barna det gjeld.

Ein viktig del av prosessen for å finne fram til det beste for barnet er å kommunisere med dei det gjeld, nemlig barna. Slik kommunikasjon bør omfatte å informere barn om prosessen og mulege bærekraftige løysingar og tenester, samle informasjon og søke deira synspunkt. Prosedyren for å vurdere og fastsette det beste for barn som gruppe er til ein viss grad forskjellig frå den som gjeld eit enkelt barn. Når omsynet til mange barn står på spel, må myndigheitene finne måtar å høyre synspunkta til eit representativt utval barn, og ta tilbørleg omsyn til deira meiningar ved planlegging av tiltak eller lovgivande avgjerder som direkte eller indirekte betyr noko for gruppa. [4] Barneombodet meiner departementet burde ha henta inn erfaringar og synspunkt frå målgruppa for tiltaka, nemlig einslege mindreårige asylsøkjarar.

Samla sett er ikkje lovforslaget godt nok utgreidd i tråd med artikkel 3 og 12 i barnekonvensjonen.

Departementet ynskjer i forslaget å gje einslege mindreårige asylsøkjarar eit dårlegare tilbod enn andre barn i barnevernet. Til grunn for dette ligg ein påstand om at denne gruppa barn «krever en noe annen tilnærming til og oppfølging enn (…) øvrige barnevernsbarn» [5] . For å grunngje denne påstanden, viser departementet til forsking. Forskinga dei viser til, er stort sett dokumentasjon for at einslege mindreårige asylsøkjarar er ei samansett gruppe. Ein relativt stor del av dei har opplevd alvorlege livshendingar som vald i nære relasjonar, tap av nærståande familiemedlem, krig og krigshandlingar eller seksuelle overgrep. Ein større del av desse ungdommane har teikn på psykiske helseproblem enn av andre grupper av ungdom . Ein av dei få eigenskapane dei har sams, er at dei er utan nære omsorgspersonar, skriv departementet på side 5 i høyringsnotatet.

Det er ikkje drøfta kva eigenskapar gruppa «øvrige barnevernsbarn» har til felles som skilj dei frå einslege mindreårige asylsøkjarar. Barn som barnevernet har tatt over omsorga for er ei svært samansett gruppe. Ein relativt stor del av dei har opplevd alvorlege livshendingar som vald og seksuelle overgrep. Ein større del enn i gjennomsnittsbefolkninga har teikn på psykiske helseproblem. Dei fleste manglar nære omsorgspersonar som er i stand til å ta vare på dei.

Barneombodet meiner departementet sin konklusjon om at einslege mindreårige asylsøkjarar som gruppe krev ei noko anna tilnærming enn andre barnevernsbarn, er ei feilslutning som byggjer på feilslått gruppetenking og ei for enkel framstilling av verkelegheita. Den kunnskapen vi har om både barn i barnevernet og om einslege mindreårige asylsøkjarar peiker i staden på at dette er ei samansett gruppe ungdommar med svært ulike utfordringar, som alle treng omsorg, trygge rammar og eit likeverdig, individuelt tilpassa tilbod.

Departementet si feilslutning fører til at forslaget einslege mindreårige asylsøkjarar, i staden for eit likeverdig, individuelt tilpassa tilbod som dei ville fått etter barnevernlova, skal få eit forsvarleg tilbod. I dette ligg det at det skal brukast færre ressursar og stillast lågare krav til dette tilbodet. Eit differensiert og tilpassa tilbod betyr altså eigentleg eit dårlegare og svakare regulert tilbod.

Vi meiner den grunnleggjande premissen i regjeringa sitt forslag om at einslege mindreårige asylsøkjarar har heilt andre behov enn andre barn utan omsorgspersonar i Noreg  ikkje er riktig.

Barneombodet er positiv til at sysken som kjem til Noreg saman som ein hovudregel ikkje skal splittast. Viss den eine er over 15 år, skal ein vere fleksibel når det gjeld å plassere dei saman. Denne hovudregelen er svært viktig for barn som kommer til Norge. I barnevernet vert ein meir og meir opptatt av betydinga og den førebyggjande verknaden det kan ha for søsken å bo samen og ha kontakt. [6]

Vi meiner at hovudregelen bør gjelde for alle barn under 18 år.

I regelverket som gjeld no kan barn som fyller 15 år i omsorgssenter verte buande fram til dei vert busett eller returnert. Departementet skriv at når det kjem mange asylsøkjarar, kan det ta lang tid å busette einslege mindreårige flyktningar frå omsorgssenter og mottak. Det kan bety at barn over 15 år vert buande i omsorgssenter i lenger periodar. Departementet skriv vidare at omsorgssentera i hovudsak er meint for barn under 15 år, mens mottaka er tilpassa aldersgruppa 15-18 år. Departementet foreslår at regelverket opnar for at barn kan verte flytta til mottak etter fylte 15 år.

Barneombodet er ikkje samd i at mottak er tilpassa barn mellom 15 og 18 år. Vi har lenge arbeidd for at alle barn under 18 år skal få et tilbod i barnevernet. Det er barnevernet som har kompetanse og tilbodet barn utan omsorgspersonar treng.

I tillegg er vi urolege for kva konsekvensar det kan få for barna å flytte i ordinære mottak. Departementet skriv sjølv at det kan vere uheldig for barn å verte flytta, fordi det kan verke inn på skulegong og barna kan miste kontakten med venner og nettverk. Departementet skriv òg at ein skal freiste å flytte barn i skuleferiar for å gjere belastninga mindre. Dette meiner vi ikkje er nok. Flytting kan vere ei stor belastning for barn i en sårbar situasjon og medføre store ekstra belastingar for barnet. 

Det skal framleis være Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som skal tilby eit bustadstilbod til einslege mindreårige asylsøkjarar under 15 år som kjem til Noreg. Bufetat skal òg ha omsorga for barn som får eit familiebasert tilbod.

Bufetat skal altså fortsette å ha eit ansvar for einslege mindreårige asylsøkjarar. Det meiner vi i utgangspunktet er bra, fordi dei har den kompetansen som skal til. Vi vil likevel peike på at det er noko kunstig ved at departementet i kapittel 6 om kvalitet argumenterer med at einslege mindreårige asylsøkjarar treng noko anna enn barnevernsfagleg kompetanse, samtidig som  det er Bufetat som skal ha ansvar for omsorga og godkjenne omsorgssentera. Vi meiner det heilt klart trengs barnefagleg og barnevernsfagleg kompetanse i denne prosessen, men vi meiner òg at kompetansen trengst for å sikre eit godt innhald i tilbodet til barna som er plassert i omsorgssentera.

Dette punktet er svært uklart. Departementet skriv på side 35 i høyringsnotatet at sentera skal «vurdere barnets situasjon og behov gjennom samtaler med barnet, og ved observasjon av barnets samspill med andre barn og vaksne. Barna skal ikke utredes. (…) Kartleggingen vil være en sammenstilling av omsorgssenterets vurdering og informasjon som omsorgssenteret skal få fra andre instanser». Kva ei slik kartlegging skal innebere er ikkje klart.

Departementet viser i ei fotnote til fosterheimsmeldinga (Mld. St. 17 (2015-2015)), der ordet «kartlegging» vert nytta, men skriv òg at kartlegginga i omsorgssenter skal vere mindre omfattande enn  kartlegginga i ei undersøkingssak i barnevernet. Det er òg uklart kva kartlegginga skal brukast til, for omsorgssentera skal ikkje lenger fatte vedtak om oppfølginga av barna som bur der. Barnet skal ikkje lenger ha ein lovfesta rett til å vere med på å avgjere kva som skal stå kartlegginga – berre ein generell rett til å seie meininga si om innhaldet. Omsorgssenteret skal utan hinder av teieplikta kunne sende kartlegginga og «annan relevant informasjon om barnet» til busettingsmyndigheitene, utan at barnet sjølv og/eller verja til barnet samtykkjer eller er orientert.

På side 37 viser departementet til forvaltningslova § 13 b nr 5. Forslaget til § 8 i ny lov går langt ut over det fvl. § 13 b nr. 5 gjer. I forslaget til ny lov vil departementet gi omsorgssentera fullmakt til å dele «informasjon om barnet».

Barneombodet meiner forslaget til § 8 i ny lov om omsorgssenter er ei uakseptabel svekking av rettstryggleiken til barna. Når departementet i tillegg foreslår å svekke krava til bemanning og kompetanse i sentera er dette enda verre.

Tillit er eit av dei viktigaste grunnlaga for streng teieplikt, atdei som skal ha den daglege omsorga for barna har tillit frå barnet og verja til barnet. Når opplysningar om barnet kan flyte uhindra frå omsorgssenteret til Inkluderings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) og busettingskommunen, kan dette gjere at barnet og verja ikkje delar viktig informasjon om barnet, fordi det kan ha innverknad på busettinga.

Departementet sitt forslag inneber at tilsette med ymse, ikkje spesifisert kompetanse skal kartleggje sårbare barns behov, og dele med busettingsmyndigheita denne kartlegginga og all anna informasjon om barnet som dei meiner er relevant, utan å få samtykke frå barnet og/eller verja, og utan å informere dei. Dette er ikkje i tråd med dei krava vi stillar til samtykke og personvern på noko anna felt i Noreg. Barneombodet kan ikkje støtte forslaget om ny § 8 i lov om omsorgssenter.

Departementet foreslår å ta ei godkjenningsordning i den nye lova. Reglane for godkjenning av institusjonar og omsorgssenter vil i hovudsak vere baserte på gjeldande reglar.

Departementet skriv at det i særlege tilfelle kan vere behov for at omsorgssenter vert drivne med mellombels godkjenning. Dei foreslår at omsorgssenter som ikkje oppfyller vilkåra for godkjenning kan få mellombels godkjenning viss særlege omsyn tilseier det, og det er forsvarlig ut frå omsynet til bebuarane. . Eit slikt særleg omsyn kan vere at det ikkje er tid til å vente på en permanent godkjenning el,ler at lokala ikkje er godkjende for fleire barn.

Departementet foreslår at Bufetat kan gje mellombels godkjenning i opp til eitt år. Tidlegare regelverk ga mogelegheit til mellombels godkjenning i inntil seks månader.

Barneombodet meiner seks månader bør vere tilstrekkeleg for å få på plass eit kvalitativt godt tilbod, og at periodar utover dette vil kunne føre til eit uforsvarleg tilbod til barna.

Barneombodet er svært positiv til forslaget om å ta barn sin rett til deltaking inn i lova. På fleire andre område ser vi at retten til å delta ikkje vert oppfylt når han ikkje er tatt direkte inn i særlovar.

Departementet foreslår ein paragraf § 11 om rettar og bruk av tvang under opphald i omsorgssenter. Barneombodet er glad for at dette vert tatt direkte inn i lova. Intensjonen om å innskrenke heimlane til bruk av tvang i omsorgssenter er òg god. Samstundes er vi uroa for at forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstituasjoner ( rettigheitsforskrifta ) ikkje skal gjelde for omsorgssenter lenger, så lenge det er uklart kva departementet vil ta inn i ei eiga forskrift om bruk av tvang i omsorgssenter. Før ei ny forskrift er sett i kraft, vil det vere uklart mellom anna kva reglar som gjeld om krav til førebygging, protokollføring og rapportering til tilsynsmyndigheita.

Barneombodet meiner at reglane i kapittel 1, 2, 3 og 5 rettigheitsforskrifta i all hovudsak framleis bør gjelde òg for omsorgssenter for einslege mindreårige asylsøkjarar. Om dette blir gjort i ei eiga forskrift eller om rettigheitsforskrifta framleis skal gjelde for omsorgssenter, spelar lita rolle, så lenge krava som vert stilt er dei same.