Kapittel Endringsforslaget
Pkt. 2.1 Gjennomføring av konkrete forsøk
Det må besluttes om myndigheten til å avgjøre kommunenes søknader om å benytte forsøkshjemmelen skal delegeres til IMDi eller bli liggende hos departementet. Avgjørelsen om en eventuell delegering vil kunne påvirke direktoratet administrativt og økonomisk da dette vil føre til utvidet saksportefølje for IMDi. Uavhengig av om direktoratet får delegert denne myndigheten er det viktig at IMDi på bakgrunn av oppfølgingen av kommunene er involvert, og at direktoratet har en tydelig rolle i samarbeid med kommuner som gjennomfører forsøk.
Det bør oppføres formelle krav til kommunenes begrunnelse for å prøve ut nye metoder som forsøksprosjekt. IMDi ser behov for en kartlegging, rapportering og eventuelt evaluering av hva forsøkene vil innebære for forvaltningen og videreutviklingen av NIR.
Pkt. 2.2 Begrensninger mht. hvilke forsøk som kan godkjennes
Dersom forslaget om lovendring vedtas, støtter IMDi at det ikke bør gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven, eller fra presiserende saksbehandlingsregler etter introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, samt at søknader om forsøk som strider mot Grunnloven § 98 eller internasjonale konvensjoner avslås.
Det følger av legalitetsprinsippet, som er nedfelt i Grunnloven § 113, at myndigheters inngrep overfor enkeltpersoner må ha hjemmel i lov. IMDi er undrende til om en forsøkshjemmel som foreslått, i seg selv er nok til å hjemle økonomiske forsøk, herunder inngrep i enkeltpersoners rettigheter og plikter, eksempelvis ved forsøk der stønaden reduseres, eller om det kreves en selvstendig klar lovbestemmelse som uttalt innskrenker rettigheter eller utvider plikter til enkeltpersoner.
Slik IMDi leser høringsnotatet vil personer som for eksempel får begrenset sin introduksjonsstønad som følge av forsøk for å oppnå et visst nivå på norskprøven, og som ikke består det nivået, kunne søke om supplerende økonomisk sosialhjelp. Muligheten for økonomisk sosialhjelp vil bare gjelde personer som oppfyller visse vilkår i loven om sosiale tjenester o.l. Dermed vil ikke alle som får en eventuell begrensning i introduksjonsstønaden få dette oppveiet gjennom økonomisk sosialhjelp. En slik løsning vil sannsynligvis medføre at flere søker om sosialhjelp, og dermed føre til ytterligere administrative konsekvenser for kommunene.
IMDi mener at det er uheldig ut fra introduksjonslovens formål, som blant annet er å oppnå økonomisk selvstendighet, at personer blir nødt til å søke om økonomisk sosialhjelp dersom introduksjonsstønaden blir begrenset. Da formålet med loven nevnes flere steder i høringsnotatet som begrunnelse for å innføre forsøkshjemmelen, mener IMDi at det er viktig at formålet er førende for hvilke forsøk som godkjennes utprøvd, og at det følgelig vil være svært få forsøk av økonomisk art som kan godkjennes.
Videre vil bestemmelser i nasjonal lovgivning som bl.a. likestillings- og diskrimineringslovverket også kunne sette skranker for forsøk, i tillegg til Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Det kan føre til at søknader om forsøk kan avslås dersom man finner at konkrete forsøk strider mot disse.
Det fremgår av forsøksloven, som departementet viser til i høringsnotatet, at forsøksloven ikke godkjenner forsøk som fører til innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lover. Departementet har valgt å se hen til opplæringslova § 1-4, og utforme en særskilt hjemmel om forsøk som gir unntak fra introduksjonslovens samt dens forskrifters bestemmelser etter samme lest som opplæringslova § 1-4.
I høringsnotatet fremgår det under punkt 1.3, at bakgrunnen for opplæringslova § 1-4 var å legge til rette for skoleutvikling, og gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger. Det er lite å finne i forarbeidene til denne bestemmelsen da den først kom inn etter et forslag fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i arbeidet med Innst. O. nr 70 (1997-1998), og var således ikke beskrevet i Opplæringslovutvalgets forslag eller i Ot.prp. nr. 46 (1997-98). Grunnlaget og vilkårene for bestemmelsen utledes av Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-3-2013. Det fremgår blant annet av rundskrivet under punktet «Regelverk» at søknader om forsøk som innebærer inngrep i enkeltindividers grunnleggende rettigheter og plikter ikke vil bli innvilget.
Departementet viser i høringsnotatet til at de går lenger enn opplæringslova § 1-4, ved også å foreslå økonomiske forsøk som en del av introduksjonslovens forsøksbestemmelse. All den tid departementet ser hen til og lager en bestemmelse over samme lest som opplæringslova § 1-4, er IMDi undrende til at departementet her går lenger ved å gi adgang til å innskrenke rettigheter og utvide plikter til enkeltpersoner, eller ved å ikke sette en grense mot slike forsøk slik rundskrivet til opplæringslova § 1-4 har gjort. IMDi mener at det ved endring i introduksjonsloven ved innføring av forsøkshjemmel, ikke bør gis en videre adgang til å gjøre inngrep i enkeltpersoners rettigheter og plikter enn den som er gitt i opplæringslova § 1-4.
IMDi er positive til at det kan åpnes for økonomiske forsøk som utvider enkeltpersoners rettigheter. Videre at det kan åpnes for økonomiske forsøk som har sitt utgangspunkt i kommunens økonomi, ved at de kan bruke formålsbestemte tilskudd på andre måter i et innvilget forsøk, eller ved at de kan søke KUM-midler med grunnlag i gitte forsøk.
Pkt. 2.3 Forutsetninger og vilkår for innvilgelse av unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift
IMDi stiller seg positive til at formkrav og vilkår for innvilgelse av forsøk gjøres gjennom en uttømmende liste som følger av rundskrivet til introduksjonsloven, dette gjør det oversiktlig for kommunene når de skal planlegge forsøk.
Det fremgår av høringsnotatet at opplistingen der kun er eksempler på forutsetninger og vilkår for å godkjenne søknader. IMDi foreslår at formkrav og rammer for godkjenning bør føres opp separat når uttømmende liste skal fastsettes, da det vil være mer oversiktlig.
IMDi har sett hen til Udirs rundskriv 3-2013, og foreslår her noen tilleggspunkter til departementets opplisting i høringsnotatet, for introduksjonslovens forsøksbestemmelse:
Pkt. 2.4 Begrunnelse for forslaget
Departementet viser underveis i høringsnotatet til flere begrunnelser for forslaget om å innføre forsøkshjemmel i introduksjonsloven. Departementet har under dette punktet sammenfattet det til tre begrunnelser. IMDi mener at de to første begrunnelsene, å legge til rette for utvikling, fleksibilitet og bedre samordning av ordningene etter loven, samt det å prøve ut ulike incitamenter til å nå formålet med introduksjonsloven, kunne vært dekket av forsøksloven. Slik IMDi ser det, vil den tredje begrunnelsen, som omhandler bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen utdanning, fordre særskilt forsøkshjemmel i egen lov, selv om introduksjonsloven i dag åpner for å kombinere introduksjonsordningen med både full grunnskole og videregående opplæring.
Introduksjonsloven er i dag fleksibel ved at kommunen har anledning til å bruke skjønn. IMDi hadde i høringsnotatet ønsket en tydeligere begrunnelse for hvorfor en forsøkshjemmel er å foretrekke, fremfor å utnytte spillerommet som både ligger i introduksjonsloven og i forsøksloven.
Pkt. 2.5 Eksempler på forsøk
IMDi har noen merknader til de enkelte eksemplene som er beskrevet i høringsnotatet:
Ordningen med kommunale utviklingsmidler (KUM) er nevnt helt innledningsvis under dette punktet. For å sikre best mulig gevinst av KUM til forsøk som nevnt i høringsnotatet, bør det vurderes om det i retningslinjer for tildeling skal være et krav om at kommunen må søke om godkjenning av et bestemt type forsøk. Dette vil muliggjøre mer systematisk forsøksvirksomhet og evalueringsbasert grunnlag for videreutvikling og endringer i ordningene. Dette vil også være et økonomisk virkemiddel som er rettet mot kommunene, og ikke en innskrenkning av enkeltpersoners rettigheter.
Departementets første eksempel om forsøk med felles opplæringssenter med grunnskole-, videregående opplæring og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mener IMDi at kan være et godt forsøksprosjekt.
Når det gjelder det andre eksempelet om unntak fra mål for opplæringen i hhv. samfunnskunnskap eller norsk ved at andre temaer eller fag legges inn i opplæringen etter introduksjonsloven, mener IMDi at dette kan være et pedagogisk forsøk som kan øke motivasjon rundt norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen. Samtidig så vil det her være viktig for kommunen å begrunne at et slikt forsøk vil føre til et bedre tilbud for deltakerne all den tid de må oppnå visse mål i norsk og samfunnskunnskap for senere å kunne søke om permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.
For det tredje eksempelet om at det kan gjøres forsøk der man tilbyr et høyere språknivå enn det som er beskrevet som nivået innenfor rammen av introduksjonsloven, har kommunene pr. i dag anledning til dette for norskopplæring som tilbys gjennom introduksjonsordningen. For norsk- og samfunnskunnskapsopplæring kan dette være hensiktsmessig for de deltakere som har særdeles god språkkompetanse. Kommunen må i slike tilfeller begrunne at forsøket ikke fører til forskjellsbehandling.
IMDi har flere innspill til høringsnotatets fjerde eksempel om å redusere introduksjonsstønaden frem til deltakeren oppnår et visst språklig nivå, for deretter å utbetale resterende stønad. Det er mulig at det kan fremstå som en økonomisk sanksjon mot personer med lav inntekt. Introduksjonsstønaden kan i enkelte tilfeller være høyere enn andre økonomiske sosiale ytelser avhengig av husstandens samlede inntekt m.m. Et grunnleggende hensyn bak introduksjonsordningen er at bestemmelsene om ordningen skal ligge nært opp til arbeidslivet, at de skal tilpasses arbeidslivets regler i så stor grad som mulig, at de skal gi deltakerne en reell mulighet til å leve av stønaden, og som hovedregel uten å måtte benytte seg av andre økonomiske ytelser.
Det fjerde eksempelet skiller seg fra arbeidslivet da det der ikke er adgang til å begrense lønn eller andre økonomiske ytelser som arbeidsgiver er pålagt å utbetale til arbeidstaker. Provisjonsbasert arbeid eller bonusytelser som er vanlig i visse yrker, fører til en samlet sett høyere inntekt, noe som ikke vil være tilfellet her, da man bare vil holde tilbake stønad frem til et visst språklig nivå er nådd. Der deltakere ikke består norskprøve på et gitt nivå, vil det i realiteten være en begrensning i introduksjonsstønaden. IMDi viser til at det i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015-2016) er beskrevet en mulig modell der skriftlig språkprøve må være avlagt og bestått på B2-nivå. Etter IMDis erfaring vil det ikke være sannsynlig at mange deltakere vil være i stand til å bestå norskprøve på B2-nivå i løpet av to eller tre år med introduksjonsordning. Det foreligger ikke pr. i dag tilstrekkelig erfaringsdata på flyktningers resultater på avlagt norskprøve, da ordningen med obligatoriske norskprøver er relativt ny.
Til sammenligning vises det til at det er innført vilkår om at søkere må ha avlagt og bestått norskprøve på A2-nivå for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Her vil personene det gjelder som regel ha en botid på minst syv år i Norge, samtidig som de ofte vil ha hatt mulighet til å gjennomføre både grunnleggende og behovsprøvd norskopplæring. Personer i introduksjonsprogram vil til sammenligning ha toppen to-tre års botid i Norge.
Introduksjonsdeltakere som har lærevansker kan rammes særlig hardt ved en forsøksordning hvor det er krav til bestått norskprøve for å utløse introduksjonsstønad på ordinær sats. Mulighet for å bestå norskprøve vil være redusert for personer med lærevansker. IMDi viser til at det er mangel på kartleggingsverktøy som kan avdekke at en voksen nyankommen innvandrer har slike vansker og rutiner for kartlegging av flyktningers helse vil variere fra kommune til kommune. Likeledes vil deltakerens helsesituasjon kunne påvirke dennes mulighet til læring. Læringshastighet og progresjon kan påvirkes negativt av både dårlig fysiske og/eller psykiske helse.
Det er godt dokumentert at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kvalitet på opplæringen, og i antall timer pr. uke/ omfang norskopplæring som tilbys deltakerne. Som kjent varierer kvaliteten på opplæringstilbudet og antall timer norskopplæring som tilbys deltakerne mellom kommunene. Dette er forhold som kan være utslagsgivende for deltakernes læring og deres mulighet til å bestå norskprøve så raskt som mulig. Det vil være urimelig at dersom en kommune som gir dårlig opplæringstilbud skal medføre at deltakerne potensielt får en økonomisk avkortning av sin introduksjonsstønad.
Det er anledning til å gjøre forsøk som gir deltakere i forsøket fordeler, uten å pålegge dem ytterligere plikter.
IMDi stiller seg positive til høringsnotatets femte eksempel som omhandler å innta flere personer i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Det er anledning til dette i dag gjennom den såkalte «kan»-bestemmelsen i introduksjonsloven § 3 tredje ledd. Eksempelet vil særlig gjøre seg gjeldende for personer i integreringsmottak, samt favne videre enn «kan»-bestemmelsen ved at personer som ikke lenger er nyankommet kan få rett og plikt til program gjennom forsøk.
Til det sjette og siste eksempelet som handler om å gjøre unntak for bestemmelsen om redusert stønad for deltakere under 25 år, viser IMDi til at bakgrunnen for bestemmelsen med redusert stønad er å motivere unge til å velge ordinær utdanning. Det kan også være motiverende for deltakerne det gjelder hvis det fører til at de ikke trenger å søke om økonomisk sosialhjelp.
Det må besluttes om myndigheten til å avgjøre kommunenes søknader om å benytte forsøkshjemmelen skal delegeres til IMDi eller bli liggende hos departementet. Avgjørelsen om en eventuell delegering vil kunne påvirke direktoratet administrativt og økonomisk da dette vil føre til utvidet saksportefølje for IMDi. Uavhengig av om direktoratet får delegert denne myndigheten er det viktig at IMDi på bakgrunn av oppfølgingen av kommunene er involvert, og at direktoratet har en tydelig rolle i samarbeid med kommuner som gjennomfører forsøk.
Det bør oppføres formelle krav til kommunenes begrunnelse for å prøve ut nye metoder som forsøksprosjekt. IMDi ser behov for en kartlegging, rapportering og eventuelt evaluering av hva forsøkene vil innebære for forvaltningen og videreutviklingen av NIR.
Pkt. 2.2 Begrensninger mht. hvilke forsøk som kan godkjennes
Dersom forslaget om lovendring vedtas, støtter IMDi at det ikke bør gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven, eller fra presiserende saksbehandlingsregler etter introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, samt at søknader om forsøk som strider mot Grunnloven § 98 eller internasjonale konvensjoner avslås.
Det følger av legalitetsprinsippet, som er nedfelt i Grunnloven § 113, at myndigheters inngrep overfor enkeltpersoner må ha hjemmel i lov. IMDi er undrende til om en forsøkshjemmel som foreslått, i seg selv er nok til å hjemle økonomiske forsøk, herunder inngrep i enkeltpersoners rettigheter og plikter, eksempelvis ved forsøk der stønaden reduseres, eller om det kreves en selvstendig klar lovbestemmelse som uttalt innskrenker rettigheter eller utvider plikter til enkeltpersoner.
Slik IMDi leser høringsnotatet vil personer som for eksempel får begrenset sin introduksjonsstønad som følge av forsøk for å oppnå et visst nivå på norskprøven, og som ikke består det nivået, kunne søke om supplerende økonomisk sosialhjelp. Muligheten for økonomisk sosialhjelp vil bare gjelde personer som oppfyller visse vilkår i loven om sosiale tjenester o.l. Dermed vil ikke alle som får en eventuell begrensning i introduksjonsstønaden få dette oppveiet gjennom økonomisk sosialhjelp. En slik løsning vil sannsynligvis medføre at flere søker om sosialhjelp, og dermed føre til ytterligere administrative konsekvenser for kommunene.
IMDi mener at det er uheldig ut fra introduksjonslovens formål, som blant annet er å oppnå økonomisk selvstendighet, at personer blir nødt til å søke om økonomisk sosialhjelp dersom introduksjonsstønaden blir begrenset. Da formålet med loven nevnes flere steder i høringsnotatet som begrunnelse for å innføre forsøkshjemmelen, mener IMDi at det er viktig at formålet er førende for hvilke forsøk som godkjennes utprøvd, og at det følgelig vil være svært få forsøk av økonomisk art som kan godkjennes.
Videre vil bestemmelser i nasjonal lovgivning som bl.a. likestillings- og diskrimineringslovverket også kunne sette skranker for forsøk, i tillegg til Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Det kan føre til at søknader om forsøk kan avslås dersom man finner at konkrete forsøk strider mot disse.
Det fremgår av forsøksloven, som departementet viser til i høringsnotatet, at forsøksloven ikke godkjenner forsøk som fører til innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lover. Departementet har valgt å se hen til opplæringslova § 1-4, og utforme en særskilt hjemmel om forsøk som gir unntak fra introduksjonslovens samt dens forskrifters bestemmelser etter samme lest som opplæringslova § 1-4.
I høringsnotatet fremgår det under punkt 1.3, at bakgrunnen for opplæringslova § 1-4 var å legge til rette for skoleutvikling, og gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger. Det er lite å finne i forarbeidene til denne bestemmelsen da den først kom inn etter et forslag fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i arbeidet med Innst. O. nr 70 (1997-1998), og var således ikke beskrevet i Opplæringslovutvalgets forslag eller i Ot.prp. nr. 46 (1997-98). Grunnlaget og vilkårene for bestemmelsen utledes av Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-3-2013. Det fremgår blant annet av rundskrivet under punktet «Regelverk» at søknader om forsøk som innebærer inngrep i enkeltindividers grunnleggende rettigheter og plikter ikke vil bli innvilget.
Departementet viser i høringsnotatet til at de går lenger enn opplæringslova § 1-4, ved også å foreslå økonomiske forsøk som en del av introduksjonslovens forsøksbestemmelse. All den tid departementet ser hen til og lager en bestemmelse over samme lest som opplæringslova § 1-4, er IMDi undrende til at departementet her går lenger ved å gi adgang til å innskrenke rettigheter og utvide plikter til enkeltpersoner, eller ved å ikke sette en grense mot slike forsøk slik rundskrivet til opplæringslova § 1-4 har gjort. IMDi mener at det ved endring i introduksjonsloven ved innføring av forsøkshjemmel, ikke bør gis en videre adgang til å gjøre inngrep i enkeltpersoners rettigheter og plikter enn den som er gitt i opplæringslova § 1-4.
IMDi er positive til at det kan åpnes for økonomiske forsøk som utvider enkeltpersoners rettigheter. Videre at det kan åpnes for økonomiske forsøk som har sitt utgangspunkt i kommunens økonomi, ved at de kan bruke formålsbestemte tilskudd på andre måter i et innvilget forsøk, eller ved at de kan søke KUM-midler med grunnlag i gitte forsøk.
Pkt. 2.3 Forutsetninger og vilkår for innvilgelse av unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift
IMDi stiller seg positive til at formkrav og vilkår for innvilgelse av forsøk gjøres gjennom en uttømmende liste som følger av rundskrivet til introduksjonsloven, dette gjør det oversiktlig for kommunene når de skal planlegge forsøk.
Det fremgår av høringsnotatet at opplistingen der kun er eksempler på forutsetninger og vilkår for å godkjenne søknader. IMDi foreslår at formkrav og rammer for godkjenning bør føres opp separat når uttømmende liste skal fastsettes, da det vil være mer oversiktlig.
IMDi har sett hen til Udirs rundskriv 3-2013, og foreslår her noen tilleggspunkter til departementets opplisting i høringsnotatet, for introduksjonslovens forsøksbestemmelse:
Pkt. 2.4 Begrunnelse for forslaget
Departementet viser underveis i høringsnotatet til flere begrunnelser for forslaget om å innføre forsøkshjemmel i introduksjonsloven. Departementet har under dette punktet sammenfattet det til tre begrunnelser. IMDi mener at de to første begrunnelsene, å legge til rette for utvikling, fleksibilitet og bedre samordning av ordningene etter loven, samt det å prøve ut ulike incitamenter til å nå formålet med introduksjonsloven, kunne vært dekket av forsøksloven. Slik IMDi ser det, vil den tredje begrunnelsen, som omhandler bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen utdanning, fordre særskilt forsøkshjemmel i egen lov, selv om introduksjonsloven i dag åpner for å kombinere introduksjonsordningen med både full grunnskole og videregående opplæring.
Introduksjonsloven er i dag fleksibel ved at kommunen har anledning til å bruke skjønn. IMDi hadde i høringsnotatet ønsket en tydeligere begrunnelse for hvorfor en forsøkshjemmel er å foretrekke, fremfor å utnytte spillerommet som både ligger i introduksjonsloven og i forsøksloven.
Pkt. 2.5 Eksempler på forsøk
IMDi har noen merknader til de enkelte eksemplene som er beskrevet i høringsnotatet:
Ordningen med kommunale utviklingsmidler (KUM) er nevnt helt innledningsvis under dette punktet. For å sikre best mulig gevinst av KUM til forsøk som nevnt i høringsnotatet, bør det vurderes om det i retningslinjer for tildeling skal være et krav om at kommunen må søke om godkjenning av et bestemt type forsøk. Dette vil muliggjøre mer systematisk forsøksvirksomhet og evalueringsbasert grunnlag for videreutvikling og endringer i ordningene. Dette vil også være et økonomisk virkemiddel som er rettet mot kommunene, og ikke en innskrenkning av enkeltpersoners rettigheter.
Departementets første eksempel om forsøk med felles opplæringssenter med grunnskole-, videregående opplæring og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mener IMDi at kan være et godt forsøksprosjekt.
Når det gjelder det andre eksempelet om unntak fra mål for opplæringen i hhv. samfunnskunnskap eller norsk ved at andre temaer eller fag legges inn i opplæringen etter introduksjonsloven, mener IMDi at dette kan være et pedagogisk forsøk som kan øke motivasjon rundt norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen. Samtidig så vil det her være viktig for kommunen å begrunne at et slikt forsøk vil føre til et bedre tilbud for deltakerne all den tid de må oppnå visse mål i norsk og samfunnskunnskap for senere å kunne søke om permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.
For det tredje eksempelet om at det kan gjøres forsøk der man tilbyr et høyere språknivå enn det som er beskrevet som nivået innenfor rammen av introduksjonsloven, har kommunene pr. i dag anledning til dette for norskopplæring som tilbys gjennom introduksjonsordningen. For norsk- og samfunnskunnskapsopplæring kan dette være hensiktsmessig for de deltakere som har særdeles god språkkompetanse. Kommunen må i slike tilfeller begrunne at forsøket ikke fører til forskjellsbehandling.
IMDi har flere innspill til høringsnotatets fjerde eksempel om å redusere introduksjonsstønaden frem til deltakeren oppnår et visst språklig nivå, for deretter å utbetale resterende stønad. Det er mulig at det kan fremstå som en økonomisk sanksjon mot personer med lav inntekt. Introduksjonsstønaden kan i enkelte tilfeller være høyere enn andre økonomiske sosiale ytelser avhengig av husstandens samlede inntekt m.m. Et grunnleggende hensyn bak introduksjonsordningen er at bestemmelsene om ordningen skal ligge nært opp til arbeidslivet, at de skal tilpasses arbeidslivets regler i så stor grad som mulig, at de skal gi deltakerne en reell mulighet til å leve av stønaden, og som hovedregel uten å måtte benytte seg av andre økonomiske ytelser.
Det fjerde eksempelet skiller seg fra arbeidslivet da det der ikke er adgang til å begrense lønn eller andre økonomiske ytelser som arbeidsgiver er pålagt å utbetale til arbeidstaker. Provisjonsbasert arbeid eller bonusytelser som er vanlig i visse yrker, fører til en samlet sett høyere inntekt, noe som ikke vil være tilfellet her, da man bare vil holde tilbake stønad frem til et visst språklig nivå er nådd. Der deltakere ikke består norskprøve på et gitt nivå, vil det i realiteten være en begrensning i introduksjonsstønaden. IMDi viser til at det i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015-2016) er beskrevet en mulig modell der skriftlig språkprøve må være avlagt og bestått på B2-nivå. Etter IMDis erfaring vil det ikke være sannsynlig at mange deltakere vil være i stand til å bestå norskprøve på B2-nivå i løpet av to eller tre år med introduksjonsordning. Det foreligger ikke pr. i dag tilstrekkelig erfaringsdata på flyktningers resultater på avlagt norskprøve, da ordningen med obligatoriske norskprøver er relativt ny.
Til sammenligning vises det til at det er innført vilkår om at søkere må ha avlagt og bestått norskprøve på A2-nivå for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Her vil personene det gjelder som regel ha en botid på minst syv år i Norge, samtidig som de ofte vil ha hatt mulighet til å gjennomføre både grunnleggende og behovsprøvd norskopplæring. Personer i introduksjonsprogram vil til sammenligning ha toppen to-tre års botid i Norge.
Introduksjonsdeltakere som har lærevansker kan rammes særlig hardt ved en forsøksordning hvor det er krav til bestått norskprøve for å utløse introduksjonsstønad på ordinær sats. Mulighet for å bestå norskprøve vil være redusert for personer med lærevansker. IMDi viser til at det er mangel på kartleggingsverktøy som kan avdekke at en voksen nyankommen innvandrer har slike vansker og rutiner for kartlegging av flyktningers helse vil variere fra kommune til kommune. Likeledes vil deltakerens helsesituasjon kunne påvirke dennes mulighet til læring. Læringshastighet og progresjon kan påvirkes negativt av både dårlig fysiske og/eller psykiske helse.
Det er godt dokumentert at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kvalitet på opplæringen, og i antall timer pr. uke/ omfang norskopplæring som tilbys deltakerne. Som kjent varierer kvaliteten på opplæringstilbudet og antall timer norskopplæring som tilbys deltakerne mellom kommunene. Dette er forhold som kan være utslagsgivende for deltakernes læring og deres mulighet til å bestå norskprøve så raskt som mulig. Det vil være urimelig at dersom en kommune som gir dårlig opplæringstilbud skal medføre at deltakerne potensielt får en økonomisk avkortning av sin introduksjonsstønad.
Det er anledning til å gjøre forsøk som gir deltakere i forsøket fordeler, uten å pålegge dem ytterligere plikter.
IMDi stiller seg positive til høringsnotatets femte eksempel som omhandler å innta flere personer i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Det er anledning til dette i dag gjennom den såkalte «kan»-bestemmelsen i introduksjonsloven § 3 tredje ledd. Eksempelet vil særlig gjøre seg gjeldende for personer i integreringsmottak, samt favne videre enn «kan»-bestemmelsen ved at personer som ikke lenger er nyankommet kan få rett og plikt til program gjennom forsøk.
Til det sjette og siste eksempelet som handler om å gjøre unntak for bestemmelsen om redusert stønad for deltakere under 25 år, viser IMDi til at bakgrunnen for bestemmelsen med redusert stønad er å motivere unge til å velge ordinær utdanning. Det kan også være motiverende for deltakerne det gjelder hvis det fører til at de ikke trenger å søke om økonomisk sosialhjelp.
Kapittel Økonomiske og administrative konsekvenser
I høringsnotatet utledes det at forslaget ikke vil føre til økonomiske konsekvenser for kommunene, da eventuelle utgifter til forsøkene kan dekkes opp av allerede gjeldende kommunale tilskudd. Det kan imidlertid føre med seg en rekke administrative konsekvenser for kommunene når de skal utarbeide søknader om forsøk, gjennomføre forsøk, evaluere og rapportere om forsøk. For å oppmuntre kommuner til å benytte en eventuell forsøkshjemmel, kunne det vurderes om det med godkjenning av forsøk også burde følge med midler for å sikre at forsøket gjennomføres på en forsvarlig måte. Dersom det også skal være mulig å benytte KUM-midler må de prioriterte områdene i KUM utvides. En slik utvidelse forutsetter en økning i bevilgningene til KUM. Dette kan igjen kreve mer av kommunene når de utarbeider søknader om KUM-midler og forsøk som skal kombineres.
Det er vanskelig å se for seg en situasjon der en kommune ønsker å innføre en forsøksordning som går ut på å redusere de økonomiske ytelsene (introduksjonsstønaden) i en viss fase av opplæringen, hvis konsekvensen er at den samme kommunen må kompensere for inntektsbortfallet for en periode gjennom økt sosialhjelp. Dersom deltakerne så oppnår det gitte språknivået skal resten av stønaden utbetales, og kommunen vil dermed samlet sett få økte utgifter i forhold til om de kun hadde utbetalt full introduksjonsstønad hele tiden. Det vil i så fall ikke ha incentiveffekt.
IMDi mener det bør være mulig for deltakere å klage til Fylkesmannen på enkeltvedtak gitt i medhold av et forsøk. Klageadgangen bør gjelde grensene opp mot inngripen i enkeltpersoners rettigheter og plikter, og opp mot diskrimineringsvernet. Det vil kunne føre til administrative og økonomiske konsekvenser både for kommunene og fylkesmennene dersom det kommer klager på enkeltvedtak gitt i medhold av et forsøk. Videre bør det vurderes om, og hvordan, fylkesleddet skal involveres i søknadsprosessen, eksempelvis NAV Fylke, Fylkesmannen og Fylkeskommunen, samt senere i prosessen dersom forsøk godkjennes. Fylkesmennene veileder og behandler klagesaker, og de fører også tilsyn med kommunene på introduksjonslovens felt. Dersom de skal veilede og føre tilsyn også når det kommer til forsøk, vil dette sannsynligvis føre til økte kostnader og administrative konsekvenser for fylkesmennene.
For IMDi vil dette føre til administrative og økonomiske konsekvenser dersom IMDi får delegert myndigheten til å avgjøre søknader om forsøk. IMDi er som nevnt positive til å gi kommuner mer fleksibilitet i hvordan de forvalter ordningene etter introduksjonsloven, men direktoratet er imidlertid usikker på hvor stor nytten av forslaget er sett i forhold til kostnaden. IMDi stiller seg undrende til mangelen på beskrivelse av økonomiske og administrative konsekvenser. IMDi har forståelse for utfordringen med å beskrive økonomiske og administrative konsekvenser når handlingsrommet for hvilke forsøk som vil godkjennes er relativt stort, men det å ikke nevne merkostnaden for den som får ansvar for å behandle, gjennomføre og følge opp forsøkene, kan gi et feilaktig bilde av økonomiske og administrative konsekvenser.
IMDi er også usikre på hvordan IMDis tilskuddsrundskriv skal tilpasses de forsøkene som eventuelt godkjennes. Tilpasninger og endringer vil nødvendigvis føre til økte administrative kostnader som kan være uheldig for kommunene som anser rundskrivene som veiledende.
Høringsnotatet omtaler ikke hvorvidt forsøksvirksomheten skal registres i NIR. IMDi vurderer at dette er en fordel dersom effekten av forsøkene skal kunne evalueres opp mot lovens formål. Hvis det skal registreres i NIR, vil det kunne kreve omlegginger og endringer i registeret i den grad det er mulig, avhengig av forsøkets art. IMDi er avhengig av ekstern leverandør for å implementere endringer i NIR, og uforutsette og ikke planlagte endringer vil kunne medføre store økonomiske og administrative kostnader. I tillegg er det svært utfordrende å kunne budsjettere for disse endringene. Slik NIR er bygget i dag, foreligger det begrensede muligheter for å gjøre registreringer som avviker vesentlig fra introduksjonslovens ordninger. Innføring av en forsøkshjemmel vil derfor kunne kreve endringer i NIR, avhengig av forsøkets art. Uavhengig av hvem som skal avgjøre søknader om forsøk, vil det være behov for at IMDi foretar vurderinger for å avdekke om forsøket fordrer endringer i NIR, og om disse endringene lar seg gjøre. Slik IMDi vurderer det vil visse endringer kunne bli svært komplisert å implementere, eller føre til svekket datakvalitet i NIR, ettersom forsøkshjemmelen åpner for tidsbegrensede forsøk for enkeltpersoner. Dette vil føre til merkostnader for IMDi. Det må følgelig tas høyde for at enkelte forsøk ikke vil kunne registreres i NIR. En mulig konsekvens er at deltakelse i ordningene etter loven ikke blir registrert på personer omfattet av forsøk. Dette vil igjen kunne påvirke datakvaliteten på rapportering og monitorering av ordningene. Det er viktig at forsøk ikke går ut over deltakere gjennom at de for eksempel ikke får registrert pliktige timer i NIR, jf. NIR-forskriften. Videre benyttes data fra NIR i utlendingsforvaltningen, der overføring av data fra NIR til utlendingsdatabasen brukes for å behandle søknader om permanent opphold og statsborgerskap. Eventuelle registreringsmuligheter for forsøk må ses i sammenheng med dette.
IMDi har for øvrig innrettet digitaliseringsarbeidet med supportportalen IMDinett-support. Dersom forsøk som påvirker NIR blir godkjent, vil dette medføre merarbeid for IMDinett-support uavhengig av hvem som skal behandle og godkjenne forsøkene. IMDi mener også at grensesnittet mellom hvem som skal besvare henvendelser vedrørende forsøk er uklart.
Oppsummert vil IMDi vise til at det er behov for å utrede nærmere hvordan og hvorvidt man skal kunne tilrettelegge for registrering i NIR på personer som er omfattet av forsøk. Dette vil innebære administrative og økonomiske konsekvenser for IMDi, avhengig av type og omfang på forsøkene som innvilges. Det må tas høyde for at det vil ta tid fra en søknad om forsøksvirksomhet er innvilget til en eventuell endring i NIR er på plass.
for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet,
Geir Barvik, Direktør
Marit Elin Eide, Organisasjonsdirektør
Det er vanskelig å se for seg en situasjon der en kommune ønsker å innføre en forsøksordning som går ut på å redusere de økonomiske ytelsene (introduksjonsstønaden) i en viss fase av opplæringen, hvis konsekvensen er at den samme kommunen må kompensere for inntektsbortfallet for en periode gjennom økt sosialhjelp. Dersom deltakerne så oppnår det gitte språknivået skal resten av stønaden utbetales, og kommunen vil dermed samlet sett få økte utgifter i forhold til om de kun hadde utbetalt full introduksjonsstønad hele tiden. Det vil i så fall ikke ha incentiveffekt.
IMDi mener det bør være mulig for deltakere å klage til Fylkesmannen på enkeltvedtak gitt i medhold av et forsøk. Klageadgangen bør gjelde grensene opp mot inngripen i enkeltpersoners rettigheter og plikter, og opp mot diskrimineringsvernet. Det vil kunne føre til administrative og økonomiske konsekvenser både for kommunene og fylkesmennene dersom det kommer klager på enkeltvedtak gitt i medhold av et forsøk. Videre bør det vurderes om, og hvordan, fylkesleddet skal involveres i søknadsprosessen, eksempelvis NAV Fylke, Fylkesmannen og Fylkeskommunen, samt senere i prosessen dersom forsøk godkjennes. Fylkesmennene veileder og behandler klagesaker, og de fører også tilsyn med kommunene på introduksjonslovens felt. Dersom de skal veilede og føre tilsyn også når det kommer til forsøk, vil dette sannsynligvis føre til økte kostnader og administrative konsekvenser for fylkesmennene.
For IMDi vil dette føre til administrative og økonomiske konsekvenser dersom IMDi får delegert myndigheten til å avgjøre søknader om forsøk. IMDi er som nevnt positive til å gi kommuner mer fleksibilitet i hvordan de forvalter ordningene etter introduksjonsloven, men direktoratet er imidlertid usikker på hvor stor nytten av forslaget er sett i forhold til kostnaden. IMDi stiller seg undrende til mangelen på beskrivelse av økonomiske og administrative konsekvenser. IMDi har forståelse for utfordringen med å beskrive økonomiske og administrative konsekvenser når handlingsrommet for hvilke forsøk som vil godkjennes er relativt stort, men det å ikke nevne merkostnaden for den som får ansvar for å behandle, gjennomføre og følge opp forsøkene, kan gi et feilaktig bilde av økonomiske og administrative konsekvenser.
IMDi er også usikre på hvordan IMDis tilskuddsrundskriv skal tilpasses de forsøkene som eventuelt godkjennes. Tilpasninger og endringer vil nødvendigvis føre til økte administrative kostnader som kan være uheldig for kommunene som anser rundskrivene som veiledende.
Høringsnotatet omtaler ikke hvorvidt forsøksvirksomheten skal registres i NIR. IMDi vurderer at dette er en fordel dersom effekten av forsøkene skal kunne evalueres opp mot lovens formål. Hvis det skal registreres i NIR, vil det kunne kreve omlegginger og endringer i registeret i den grad det er mulig, avhengig av forsøkets art. IMDi er avhengig av ekstern leverandør for å implementere endringer i NIR, og uforutsette og ikke planlagte endringer vil kunne medføre store økonomiske og administrative kostnader. I tillegg er det svært utfordrende å kunne budsjettere for disse endringene. Slik NIR er bygget i dag, foreligger det begrensede muligheter for å gjøre registreringer som avviker vesentlig fra introduksjonslovens ordninger. Innføring av en forsøkshjemmel vil derfor kunne kreve endringer i NIR, avhengig av forsøkets art. Uavhengig av hvem som skal avgjøre søknader om forsøk, vil det være behov for at IMDi foretar vurderinger for å avdekke om forsøket fordrer endringer i NIR, og om disse endringene lar seg gjøre. Slik IMDi vurderer det vil visse endringer kunne bli svært komplisert å implementere, eller føre til svekket datakvalitet i NIR, ettersom forsøkshjemmelen åpner for tidsbegrensede forsøk for enkeltpersoner. Dette vil føre til merkostnader for IMDi. Det må følgelig tas høyde for at enkelte forsøk ikke vil kunne registreres i NIR. En mulig konsekvens er at deltakelse i ordningene etter loven ikke blir registrert på personer omfattet av forsøk. Dette vil igjen kunne påvirke datakvaliteten på rapportering og monitorering av ordningene. Det er viktig at forsøk ikke går ut over deltakere gjennom at de for eksempel ikke får registrert pliktige timer i NIR, jf. NIR-forskriften. Videre benyttes data fra NIR i utlendingsforvaltningen, der overføring av data fra NIR til utlendingsdatabasen brukes for å behandle søknader om permanent opphold og statsborgerskap. Eventuelle registreringsmuligheter for forsøk må ses i sammenheng med dette.
IMDi har for øvrig innrettet digitaliseringsarbeidet med supportportalen IMDinett-support. Dersom forsøk som påvirker NIR blir godkjent, vil dette medføre merarbeid for IMDinett-support uavhengig av hvem som skal behandle og godkjenne forsøkene. IMDi mener også at grensesnittet mellom hvem som skal besvare henvendelser vedrørende forsøk er uklart.
Oppsummert vil IMDi vise til at det er behov for å utrede nærmere hvordan og hvorvidt man skal kunne tilrettelegge for registrering i NIR på personer som er omfattet av forsøk. Dette vil innebære administrative og økonomiske konsekvenser for IMDi, avhengig av type og omfang på forsøkene som innvilges. Det må tas høyde for at det vil ta tid fra en søknad om forsøksvirksomhet er innvilget til en eventuell endring i NIR er på plass.
for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet,
Geir Barvik, Direktør
Marit Elin Eide, Organisasjonsdirektør