Meteorologisk institutt

METs erfaring tilsier at det er relativt enkelt å dele data. Å legge til rette for god viderebruk av data på tvers av sektorer og sikre formålene med åpne offentlige data (NOUen s. 25) er langt mer krevende. I praksis krever god tilrettelegging for gjenbruk at dataene og støttesystemene rundt dem følger FAIR-prinsippene (data er gjenfinnbare, tilgjengelige, samhandlende og gjenbrukbare). Utvalget beskriver FAIR direkte kun for forskningsdata (s. 54), men måten viderebruk er omtalt på i NOUen og lovforslaget går langt i retning av data og tilhørende tjenester som er FAIR.

Å sørge for at data og tilhørende tjenester er FAIR stiller krav til organisasjonens evne til å håndtere data, og det har kostnader i form av høyt kompetente medarbeidere og infrastruktur (programvare og maskinvare). MET er i den heldige situasjonen at vi har arbeidet med åpne data i snart 20 år, fagfeltet meteorologi har kommet langt i å dele data gjennom vårt internasjonale samarbeid og vi har hatt en egen strategisk satsing for å gjøre våre forvaltningsdata FAIR. De siste tre årene har vi også arbeidet sammen med våre europeiske kolleger om å oppfylle kravene til data av høy verdi (HVD). Til tross for det er vi ikke i mål med å gjøre alle forvaltnings- og forskningsdata og de tilhørende tjenestene for deling FAIR.

I NOUen er det ikke gjort noen vurdering av kostnader offentlige organer vil ha med å oppfylle kravene i datadelingsloven. Det er kun enkelte offentlige organer med inntjeningskrav som kan ta full kostnadsdekning. Lovforslaget åpner for å kunne bruke gebyrer, men disse kan ikke overstige marginalkostnadene knyttet til tilgjengeliggjøring, og det vil etter det vi forstår være begrensninger på hvem som kan benytte gebyrer.

Uten økonomiske rammebetingelser som sikrer investeringer i kompetanse og infrastruktur, er det en fare for at data blir delt, men ikke gjort tilgjengelig for viderebruk. Dette vil bare tjene de globale selskapene, som har ressurser til å ta i bruk data som ikke er godt tilrettelagt. De vil dermed få et fortrinn fremfor norske og europeiske virksomheter. Heller ikke offentlige virksomheter eller forskning vil få full nytte av dataene.

Det kan også være at offentlige organer vil forsøke å bruke unntakene i loven for å begrense kostnadene. Da oppnås ikke intensjonene med loven.

Utvalget drøfter i kap 11.8 krav om bruk av åpne datalisenser. MET deler det meste av utvalgets vurderinger, men den sterke anbefalingen av lisensen CC0 har konsekvenser utover det utvalget drøfter.

Ved bruk av CC0 er det ingen krav til navngivelse. Dette er en del av utvalgets begrunnelse for å anbefale CC0, fordi brukeren da unngår “navngivelsesstabling”. En annen del av begrunnelsen er at “For data vil et krav om navngivelse mer ha som funksjon å signalisere hvor data stammer fra – verken mer eller mindre.” Nettopp dette mener vi er en svært viktig begrunnelse for å kreve navngivelse.

Data mister verdi uten navngivelse. Innenfor METs område finnes mange leverandører av vær- og klimadata, og dataene har svært ulik kvalitet. Ved å oppgi opphavet til dataene, kan både de som viderebruker dem og sluttbrukeren få informasjon om kvalitet fra opphavet, i tillegg til at navnet på opphavsorganisasjonen i seg selv kan være et kvalitetsstempel. Rett nok vil informasjon om opphav finnes i gode metadata, men disse vil ikke være (lett) tilgjengelig for sluttbrukere.

Ved trening av spesialiserte KI-modeller (f.eks. datadrevne modeller for værvarsling) vil det være spesielt viktig for sluttbrukeren å vite hvilke datasett som er brukt i treningen. Det er ikke uten grunn at de globale KI-modellene for værvarsling som brukes nå, oppgir at de er trent på ERA5 reanalysen produsert av ECMWF for Copernicus Climate Change Service (C3S).

Dersom det ikke er nødvendig å oppgi opphavsorganisasjon ved viderebruk, vil det også over tid føre til at offentlige produsenter av kvalitetsdata blir sett på som irrelevante - selv om deres data ligger til grunn for viderebruk. Et spørsmål vi fra tid til annen må besvare er “Hva skal vi med Meteorologisk institutt, dataene finnes jo likevel på internett?”. Et slikt spørsmål er naturlig, når mobilen eller PCen viser både værobservasjon og værvarsel for stedet du er på, men ikke alle tenker over at observasjonene tatt av de meteorologiske instituttene er en forutsetning for å lage værvarslet, og at værvarslet i mange tilfeller kommer fra det nasjonale meteorologiske instituttet.

For forskningsdata vil det være svært uheldig å benytte CC0. Forskere lever av å bli sitert, og etablering av gode datasett for forskning er en viktig del av vitenskap. Både forskerne og den åpne forskningen vil tape på at det stilles krav om lisenser som ikke påbyr navngivelse.

MET vil anbefale at CC BY 4.0 er hovedlisens for offentlige norske data og forskningsdata.

Offentlig tilgang til private data

Åpne data-direktivet regulerer tilgang til og viderebruk av offentlige data. Offentlige organers evne til å løse sitt samfunnsoppdrag vil i mange tilfeller bli bedre dersom det offentlige også får tilgang til private data. Dette vil igjen gi bedre offentlige data og nytteverdi for privat sektor.

Vi kan illustrere dette med METs virksomhet. All vær- og havvarsling blir bedre av tilgang til observasjoner av atmosfæren og havet. MET har fått tilgang til og tatt i bruk data fra private værstasjoner, noe som har gitt vesentlige forbedringer av værvarslet på Yr. Gjennom offentlige reguleringer har vi også tilgang til data fra norsk sokkel, noe som gir virksomhetene på sokkelen bedre vær- og havvarsler. Både luftfarten selv og alle andre brukere får nytte av at de meteorologiske instituttene har tilgang til observasjoner fra flyselskapene.

Data som samles og produseres av private virksomheter er ofte ikke tilgjengelig for offentlig sektor. Mange av disse dataene kunne vært anonymisert og gjort tilgjengelig for offentlig sektor uten at det hadde påvirket den enkelte virksomhets konkurranseevne eller personvernbestemmelser. Eksempler fra METs fagområde er data fra sensorer på fiskeriflåten, i akvakultur og vindkraftanlegg (både land- og havbaserte anlegg). Slike data kan bidra til bedre vær- og havvarsler og dermed også komme dataprodusentene til gode. Et annet eksempel er data fra sensorer i elektriske biler. Det er noe mer komplisert på grunn av personvern, men dersom offentlige organer får tilgang til slike data, kan det bidra til bedre værvarsler, tryggere ferdsel på veiene og bedre analyser og nye løsninger innen samferdselsområdet.

For offentlige virksomheter med inntjeningskrav kan pålegg om å dele data være konkurransevridende, selv om de i visse tilfeller får unntak for deling av data (§ 2 annet ledd). De private aktørene behøver ikke å ta kostnader knyttet til deling. Lovforslaget gjør denne situasjonen mer krevende gjennom en bred definisjon av “offentlig virksomhet” i § 2.

Sikkerhetspolitiske forhold

Den geopolitiske situasjonen har endret seg vesentlig siden åpne data-direktivet ble vedtatt. Utviklingen av kunstig intelligens har økt verdien av (offentlige) data, både kommersielt og sikkerhetspolitisk. Data som virket trygge å dele for 5-10 år siden, kan i dag brukes til å gi verdifull informasjon om nasjonal infrastruktur. Dette gjelder spesielt når data fra ulike offentlige kilder settes sammen og/eller benyttes i analyseverktøy basert på kunstig intelligens.

Problemstillingen er godt drøftet i NOUen kap. 10. Der fremgår det også at det på nasjonalt grunnlag kan besluttes hvilke data og datasett som av hensyn til nasjonal sikkerhet skal unntas fra krav om tilgjengeliggjøring som følge av innsynskrav og fra krav om tilgang fra viderebruk, og at dette også gjelder HVD-datasett (10.4.3).

Vurderingen skal imidlertid gjøres av det offentlige organet som besitter data som er eller kan være skjermingsverdige. Utvalget påpeker at dette skaper en utfordring knyttet til hvordan og hvem som skal vurdere verdi og sårbarhet på tvers av sektorer og datasett. Utvalget foreslår derfor at Nasjonalt prioriteringsråd for deling av data (datadelingsloven § 14) kan ha en rådgivende rolle i forbindelse med vurdering av data som skal unntas av hensyn til nasjonal sikkerhet. Utvalget vil videre anbefale at denne funksjonen styrkes med kompetanse om sikkerhetsfaglige spørsmål, slik at den kan gi råd om skjerming av data som ellers er åpne, og koordinering av beslutninger om skjerming på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

MET slutter seg til utvalgets forslag og anbefalinger, men vi kan ikke se at disse er reflektert i verken i ordlyden til datadelingslovens § 14 eller i omtalen av § 14 i kap. 18. Etter vår vurdering bør hensynet til å ivareta skjermingsverdige data på tvers av sektorer reflekteres i lovteksten og det bør etableres prosedyrer som sikrer gode vurderinger på tvers av sektorer.

Lovens § 3(3) viser til feil forordning. Riktig forordning er (EU) 2022 /868.

Det meste av METs data kommer inn under § 4 Definisjoner c) Dynamiske data. Vi støtter diskusjonen i kap. 18 knyttet til å utelate “volatilitet”, “foreldes” og eksemplet med sensorer fra definisjonen. Selve lovteksten gir likevel et inntrykk av at dette dreier seg om selvstendige måledata. MET har store tidsserier som oppdateres daglig, dels som resultat av målinger og dels som resultat av beregning og tolkning av datakilder (som bilder). Det kunne tenkes at teksten kunne endres til “digitale data som representerer en del av en tidsserie og som oppdateres ofte eller i sanntid for å være aktuelle”.

Effektiv, vedlikeholdbar og dermed vellykket deling av data over tid kan bare muliggjøres ved at løsningene er bygget også med sikte på deling av data. Ideelt sett vil Meteorologisk institutt derfor anbefale formulering foreslått av Austlid, Broomfield, Bygrave, Kielland og Nyrud i § 5 fjerde ledd, men dette vil kreve at offentlige virksomhetene har en finansiering av datadeling som gjør det mulig å følge prinsippene om innebygd åpenhet og åpenhet som standardinnstilling, ref. diskusjonen i avsnittet “Deling og viderebruk”.

§ 6 annet ledd er skrevet slik: “Offentlige virksomheter skal vedlikeholde og publisere en oversikt over data med tilhørende metadata og dokumentasjon som virksomheten forvalter, i nasjonal datakatalog, dersom det er mulig og hensiktsmessig.” Med den innskutte bisetningen “i nasjonal datakatalog”, kan det være uklart hva “dersom det er mulig og hensiktsmessig” refererer til. Vi anbefaler å dele det opp i to setninger for å klargjøre.

Annet ledd i § 7 om dynamiske data er formulert slik: "De skal gjøres tilgjengelige gjennom en løsning som gir tilgang til dataene fortløpende, og når det er relevant, ved massenedlasting.” Utvalget skriver: “Bestemmelsen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 8 og 14 nr. 1. Utvalget legger til grunn at departementet vurderer nærmere hvordan det er mest hensiktsmessig å innlemme disse leveringskravene i norsk lov.”. MET vil påpeke at massenedlasting kan ha uheldige konsekvenser. I våre systemer har vi hatt eksempler på massenedlasting som har samme konsekvens som tjenestenekt angrep (angrep med mål om å hindre tilgang til tjenester eller ressurser), og dermed fører til at andre brukere ikke får tilgang til data. Å sikre seg mot dette kan være kostnadskrevende. Det bør derfor være anledning til å strupe eller stoppe massenedlasting.

§9 om Standardlisenserer er ganske åpent formulert. NOUen kap 11.8 anbefaler bruk av to helt åpne lisenser som gir mulighet for bruk av data uten kreditering. Meteorologisk institutt mener at opphavet til dataene bør være synlig for brukerne i løsninger som gjenbruker offentlige data. Slike brukere leser ikke metadata tilknyttet dataene, men får oftest kun en presentasjon av dataene. Ved å benytte åpen lisens med kildehenvisning, vil det gjøre det lettere for brukere å kunne ta stilling til troverdigheten i framstillinger. Dette er nærmere diskutert i avsnittet “Bruk av lisenser over”.

Meteorologisk institutt anbefaler at § 9 første ledd inkluderer: ”Det kan stilles krav om navngivelse”. Videre anbefaler vi at departementet i forskrift (ref. tredje ledd) angir at CC BY 4.0 er hovedlisens for offentlige norske data og forskningsdata.

§10 annet ledd omtaler i første punktum gebyr for tilgang til data, mens det i andre punktum står at “Forskningsdata skal alltid være gratis”. Menes det i andre punktum “Tilgang til forskningsdata skal alltid være gratis”. I så fall bør det presiseres.

For oss kan det virke som om summen av § 8 og § 10 gjør at datadelingsloven går lenger enn åpne-data direktivet for forskningsdata. Det meste av forskningen skjer i en internasjonal kontekst og ofte i internasjonale konsortier. Dette gjelder spesielt for konsortier som søker om midler fra EU. Ulike lovreguleringer knyttet til data og IPR gjør samarbeidet komplisert. Vi vil derfor anbefale at de norske reglene for forskningsdata er harmonisert med EU-regelverket.

I § 10 tredje ledd utdypes at det kun kan beregnes gebyr knyttet til kostnader for marginalkostnader til å drifte og forvalte tilgjengeliggjøringstjenesten. Det gjøres et unntak for arkiver. Vi er usikre på om dette innebærer at det er mulig å inkludere kostnader for langtidslagring av dynamiske data i beregningen av gebyr, eller om dette unntaket kun er for virksomheter med en hovedfunksjon som museum eller arkiv.. For offentlige virksomheter som er pålagt å vedlikeholde og oppdatere dataarkiver vil det være ønskelig å ha en hjemmel for å ta gebyr for tilgjengeliggjøring og at kostnadene ved vedlikehold og oppdatering kan inkluderes i beregning av gebyret.

§14. Nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet. Vi er noe usikre på verdien av et slikt råd så lenge rådet ikke har noen mulighet til å instruere sektorene. Dersom det opprettes et Nasjonalt prioriteringsråd bør lovteksten utvides slik at rådet får i oppgave å vurdere skjerming av data på tvers av sektorer, se avsnittet “Sikkerhetspolitiske forhold” ovenfor.