1. Innledning
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høring av 18.10.2024 med forslag til presisering og avgrensning av arbeidsmiljøloven (aml.) § 14-9 andre ledd bokstav c om midlertidig ansettelse for praksisarbeid, samt fastsettelse av en ny forskrift med nærmere bestemte unntak fra forslaget om presisering og avgrensning. Høringsfristen er 29.11.2024. Høringssvaret er utarbeidet på vegne av NHO med tilsluttede landsforeninger.
NHO er kritiske til den foreslåtte avgrensningen om at praksisarbeid må gjennomføres underveis i et utdanningsløp. Også praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp representerer gode opplæringstilbud, som gir kandidatene arbeidstrening og bidrar til et inkluderende arbeidsliv. Denne typen praksisarbeid legger også til rette for å tilføre kandidater kompetanse som er etterspurt blant bedriftene. Perspektivmeldingen peker på knapphet på kvalifisert arbeidskraft som en hovedutfordring for Norge i årene fremover. Arbeidsmiljøloven må legge til rette for kompetansebygging i mange ulike varianter for å møte denne utfordringen.
Når det gjelder forslaget til ny forskriftshjemmel som åpner for midlertidig ansettelse for praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp, underbygger dette NHOs syn om at avgrensningen vil få flere uheldige konsekvenser. Enkelte av disse uheldige konsekvensene vil kunne avhjelpes gjennom de foreslåtte unntakene. Avgrensningen vil imidlertid ha flere negative konsekvenser som den foreslåtte forskriften ikke bøter på. Det er også prinsipielt betenkelig dersom det innføres unntak for offentlige arbeidsgivere, når gode grunner taler for å gjøre unntak også for privat virksomhet.
NHO er kritiske til den foreslåtte avgrensningen om at praksisarbeid må gjennomføres underveis i et utdanningsløp. Også praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp representerer gode opplæringstilbud, som gir kandidatene arbeidstrening og bidrar til et inkluderende arbeidsliv. Denne typen praksisarbeid legger også til rette for å tilføre kandidater kompetanse som er etterspurt blant bedriftene. Perspektivmeldingen peker på knapphet på kvalifisert arbeidskraft som en hovedutfordring for Norge i årene fremover. Arbeidsmiljøloven må legge til rette for kompetansebygging i mange ulike varianter for å møte denne utfordringen.
Når det gjelder forslaget til ny forskriftshjemmel som åpner for midlertidig ansettelse for praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp, underbygger dette NHOs syn om at avgrensningen vil få flere uheldige konsekvenser. Enkelte av disse uheldige konsekvensene vil kunne avhjelpes gjennom de foreslåtte unntakene. Avgrensningen vil imidlertid ha flere negative konsekvenser som den foreslåtte forskriften ikke bøter på. Det er også prinsipielt betenkelig dersom det innføres unntak for offentlige arbeidsgivere, når gode grunner taler for å gjøre unntak også for privat virksomhet.
2. Betydningen av praksisarbeid og virkninger av den foreslåtte avgrensningen
NHO har i brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 18.01.2024 redegjort for viktigheten av praksisarbeid som læringsarena. Det vises til dette brevet. Som det fremgår der, opplever kandidater som får arbeidserfaring gjennom praksisarbeid en lettere overgang til arbeidslivet. Dette gjelder uavhengig av om praksisarbeidet skjer underveis i et utdanningsløp eller ei. Det forekommer også at kandidater som allerede er i faste ansettelsesforhold blir ansatt midlertidig hos andre arbeidsgivere på grunnlag av bestemmelsen for å få tilført ny kompetanse. Denne type praksisarbeid er et gode for kandidatene, ved at disse får ytterligere opplæring og praksis. Videre er denne type praksisarbeid også gunstig for bedriftene. Det gjelder særlig for bedriftene som sysselsetter kandidater med økt kompetanse etter praksisarbeidet. Nedenfor vil vi peke på flere uheldige virkninger av den foreslåtte avgrensningen.
Som nevnt i NHOs brev av 18.01.2024, benyttes praksisarbeid som grunnlag for midlertidig ansettelse av lærlinger, lærekandidater og TAF-lærlinger (tekniske og allmenne fag) innen visse bransjer. Blant annet i overnattings- og serveringsbransjen er det praksis for at bedrifter som har lærlinger, også ansetter kandidater som har behov for praksis i forbindelse med at de skal forberede eller supplere videreutdanning. Flere av disse kandidatene inngår ikke i et ordinært utdanningsløp. Det vises i den forbindelse til den landsomfattende overenskomsten for overnatting, servering og cateringbransjen, Riksavtalen, Særbestemmelser for lærlinger pkt. 14. Tariffavtalens bestemmelser hviler på en forutsetning om at det er adgang til å ansette disse kandidatene midlertidig på grunnlag av praksisarbeid. Det er uheldig dersom bestemmelsen ikke lenger gir grunnlag for å ansette disse kandidatene midlertidig, slik tariffpartene har lagt til grunn.
Videre finnes det studieprogram som har forbeholdt studieplasser for søkere med utført praksisarbeid. Bakgrunnen for dette er blant annet å inkludere kandidater med mindre gode karakterer fra skolen. Som eksempel nevnes studieprogrammet Hotelledelse ved Universitetet i Stavanger. Her er halvparten av studieplassene forbeholdt søkere med ett års relevant praksis. Praksisarbeid kan på denne måten være et springbrett inn i studie- og arbeidslivet. Dersom bestemmelsen avgrenses i tråd med høringsforslaget, vil det kunne gi kandidater som sliter med å komme inn på studiene et enda vanskeligere utgangspunkt.
I tillegg til at praksisarbeid gir mulighet for midlertidig ansettelse, utgjør det også et grunnlag for innleie av arbeidstakere fra bemanningsforetak, jf. aml. § 14-12 (1), jf. § 14-9 (2) bokstav c. Det finnes bemanningsforetak som har spesialisert seg på å tilby kurs, sertifiseringer og utdanninger innen utvalgte fagfelt. Disse tilbudene benyttes gjerne av arbeidstakere som ønsker eller trenger omskolering, ufrivillige deltidsansatte i andre bransjer, arbeidsledige eller ansatte som ikke har økonomi til å gå i ordinære utdanningsløp. Disse ansettes fast i bemanningsforetakene, hvor de får opplæring. Opplæringen kombineres med praksisarbeid hos bemanningsforetakenes kunder. Etter at opplærings- og praksisperioden er over, har arbeidstakerne både papirer og arbeidserfaring som gjør dem attraktive i arbeidsmarkedet. Denne modellen fortrenger ikke faste ansettelser. Det er som regel ikke aktuelt for kundene å ansette kandidater uten kompetanse. Mange kandidater ender også med å bli fast ansatt hos kundene. Dessuten er kandidatene fast ansatt i bemanningsforetakene. Slike arbeidsinkluderingstiltak vil rammes ved innføring av den foreslåtte avgrensningen.
NHO erfarer også at enkelte bransjer legger til rette for utvekslingsopphold ved høyt presterende og spesialiserte arbeidsplasser. Slike utvekslingsopphold er en anerkjent måte å tilegne nye kunnskaper på. Kandidatene er gjerne fast ansatte, og ansettes midlertidig ved andre bedrifter i anledning utvekslingsoppholdet på grunnlag av praksisarbeid. Dette er blant annet utbredt for kokker blant ledende restauranter verden over. Formålet er at kokkene skal få bedre innsikt i kokkekunst. Slike utvekslingsopphold varer gjerne tre til seks måneder. Kandidatene som benytter seg av denne muligheten er som regel ikke i et utdanningsløp. Av den grunn vil det ikke lenger være mulig å legge til rette for slik utveksling dersom høringsforslaget vedtas.
Som nevnt i NHOs brev av 18.01.2024, benyttes praksisarbeid som grunnlag for midlertidig ansettelse av lærlinger, lærekandidater og TAF-lærlinger (tekniske og allmenne fag) innen visse bransjer. Blant annet i overnattings- og serveringsbransjen er det praksis for at bedrifter som har lærlinger, også ansetter kandidater som har behov for praksis i forbindelse med at de skal forberede eller supplere videreutdanning. Flere av disse kandidatene inngår ikke i et ordinært utdanningsløp. Det vises i den forbindelse til den landsomfattende overenskomsten for overnatting, servering og cateringbransjen, Riksavtalen, Særbestemmelser for lærlinger pkt. 14. Tariffavtalens bestemmelser hviler på en forutsetning om at det er adgang til å ansette disse kandidatene midlertidig på grunnlag av praksisarbeid. Det er uheldig dersom bestemmelsen ikke lenger gir grunnlag for å ansette disse kandidatene midlertidig, slik tariffpartene har lagt til grunn.
Videre finnes det studieprogram som har forbeholdt studieplasser for søkere med utført praksisarbeid. Bakgrunnen for dette er blant annet å inkludere kandidater med mindre gode karakterer fra skolen. Som eksempel nevnes studieprogrammet Hotelledelse ved Universitetet i Stavanger. Her er halvparten av studieplassene forbeholdt søkere med ett års relevant praksis. Praksisarbeid kan på denne måten være et springbrett inn i studie- og arbeidslivet. Dersom bestemmelsen avgrenses i tråd med høringsforslaget, vil det kunne gi kandidater som sliter med å komme inn på studiene et enda vanskeligere utgangspunkt.
I tillegg til at praksisarbeid gir mulighet for midlertidig ansettelse, utgjør det også et grunnlag for innleie av arbeidstakere fra bemanningsforetak, jf. aml. § 14-12 (1), jf. § 14-9 (2) bokstav c. Det finnes bemanningsforetak som har spesialisert seg på å tilby kurs, sertifiseringer og utdanninger innen utvalgte fagfelt. Disse tilbudene benyttes gjerne av arbeidstakere som ønsker eller trenger omskolering, ufrivillige deltidsansatte i andre bransjer, arbeidsledige eller ansatte som ikke har økonomi til å gå i ordinære utdanningsløp. Disse ansettes fast i bemanningsforetakene, hvor de får opplæring. Opplæringen kombineres med praksisarbeid hos bemanningsforetakenes kunder. Etter at opplærings- og praksisperioden er over, har arbeidstakerne både papirer og arbeidserfaring som gjør dem attraktive i arbeidsmarkedet. Denne modellen fortrenger ikke faste ansettelser. Det er som regel ikke aktuelt for kundene å ansette kandidater uten kompetanse. Mange kandidater ender også med å bli fast ansatt hos kundene. Dessuten er kandidatene fast ansatt i bemanningsforetakene. Slike arbeidsinkluderingstiltak vil rammes ved innføring av den foreslåtte avgrensningen.
NHO erfarer også at enkelte bransjer legger til rette for utvekslingsopphold ved høyt presterende og spesialiserte arbeidsplasser. Slike utvekslingsopphold er en anerkjent måte å tilegne nye kunnskaper på. Kandidatene er gjerne fast ansatte, og ansettes midlertidig ved andre bedrifter i anledning utvekslingsoppholdet på grunnlag av praksisarbeid. Dette er blant annet utbredt for kokker blant ledende restauranter verden over. Formålet er at kokkene skal få bedre innsikt i kokkekunst. Slike utvekslingsopphold varer gjerne tre til seks måneder. Kandidatene som benytter seg av denne muligheten er som regel ikke i et utdanningsløp. Av den grunn vil det ikke lenger være mulig å legge til rette for slik utveksling dersom høringsforslaget vedtas.
3. Om behovet for den foreslåtte avgrensningen
Det er bred enighet om at fast ansettelse skal være hovedregelen i norsk arbeidsliv. Det sikrer stabile og forutsigbare rammebetingelser med gode vilkår for både ansatte og bedriften. Andelen faste ansettelser er høy og har vært jevnt økende over lang tid. Samtidig er det også bred enighet om at man i arbeidslivet ikke utelukkende kan basere seg på faste ansettelser, men at midlertidige ansettelser i en del tilfeller både er hensiktsmessige og nødvendige.
NHO mener at et grundig og godt kunnskapsgrunnlag må være utgangspunktet når det vurderes å gjøre endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser. Dette gjelder særlig innenfor et så sentralt område som grunnlaget for midlertidige ansettelser og innleie fra bemanningsforetak. I høringsnotatet fremgår det at avgrensningen om at praksisarbeidet må skje underveis i et utdanningsløp har til formål å " motvirke at bestemmelsen midlertidig ansettelse for praksisarbeid benyttes i tilfeller av alminnelig kompetansehevning i arbeidslivet" . NHO er ikke kjent med at praksisarbeid har blitt benyttet som grunnlag for midlertidige ansettelser for å uthule arbeidsmiljølovens hovedregel om faste ansettelser. Heller ikke NHOs landsforeninger har meldt om utfordringer knyttet til dette. Tvert imot er inntrykket at bestemmelsen er et gode for kandidatene, blant annet ved at det bidrar til arbeidstrening og et inkluderende arbeidsliv. NHO mener Arbeids- og inkluderingsdepartementet må foreta en nærmere utredning av behovet for den foreslåtte avgrensningen.
I høringsforslaget påpekes viktigheten av "at adgangen til praksisarbeid ikke snevres inn for arbeidstakere under omskolering". Det er også vist til at " praksisarbeid utgjør en viktig læringsarena ". Etter NHOs syn vil den foreslåtte avgrensningen nettopp bidra til å undergrave de positive sidene ved praksisarbeid som nevnes her. Det vises til at omskolering av arbeidstakere kan finne sted gjennom praksisarbeid selv om kandidatene ikke er underveis i et utdanningsløp. Den foreslåtte avgrensningen vil innebære en innsnevring av muligheten for omskolering. I tillegg utgjør praksisarbeid utenfor ordinære utdanningsløp en viktig læringsarena. NHO kan følgelig ikke se at det er behov for den foreslåtte avgrensningen. Tvert imot vil en slik endring svekke flere av de gode formålene som bestemmelsen er ment å ivareta.
NHO mener at et grundig og godt kunnskapsgrunnlag må være utgangspunktet når det vurderes å gjøre endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser. Dette gjelder særlig innenfor et så sentralt område som grunnlaget for midlertidige ansettelser og innleie fra bemanningsforetak. I høringsnotatet fremgår det at avgrensningen om at praksisarbeidet må skje underveis i et utdanningsløp har til formål å " motvirke at bestemmelsen midlertidig ansettelse for praksisarbeid benyttes i tilfeller av alminnelig kompetansehevning i arbeidslivet" . NHO er ikke kjent med at praksisarbeid har blitt benyttet som grunnlag for midlertidige ansettelser for å uthule arbeidsmiljølovens hovedregel om faste ansettelser. Heller ikke NHOs landsforeninger har meldt om utfordringer knyttet til dette. Tvert imot er inntrykket at bestemmelsen er et gode for kandidatene, blant annet ved at det bidrar til arbeidstrening og et inkluderende arbeidsliv. NHO mener Arbeids- og inkluderingsdepartementet må foreta en nærmere utredning av behovet for den foreslåtte avgrensningen.
I høringsforslaget påpekes viktigheten av "at adgangen til praksisarbeid ikke snevres inn for arbeidstakere under omskolering". Det er også vist til at " praksisarbeid utgjør en viktig læringsarena ". Etter NHOs syn vil den foreslåtte avgrensningen nettopp bidra til å undergrave de positive sidene ved praksisarbeid som nevnes her. Det vises til at omskolering av arbeidstakere kan finne sted gjennom praksisarbeid selv om kandidatene ikke er underveis i et utdanningsløp. Den foreslåtte avgrensningen vil innebære en innsnevring av muligheten for omskolering. I tillegg utgjør praksisarbeid utenfor ordinære utdanningsløp en viktig læringsarena. NHO kan følgelig ikke se at det er behov for den foreslåtte avgrensningen. Tvert imot vil en slik endring svekke flere av de gode formålene som bestemmelsen er ment å ivareta.
4. Kort om de øvrige forslagene i høringsnotatet
NHO er positiv til at departementet – med unntak av den nevnte avgrensningen – for øvrig synes å legge opp til en videreføring av den gjeldende forståelsen av praksisarbeid. Blant annet deler NHO departementets syn om at det er lite hensiktsmessig å oppstille krav til bestemte typer arbeidsoppgaver som skal inngå i praksisarbeid. Kandidatene kan således tildeles samme type arbeidsoppgaver som de øvrige ansatte, og dekke et alminnelig arbeidskraftbehov ved bedriftene. NHO støtter også synspunktet om at det ikke bør stilles krav om en organisert veiledningsfunksjon knyttet til den midlertidige stillingen for at den skal kunne kvalifisere til praksisarbeid. NHO er også enig i at det ikke bør stilles krav til at arbeidstakeren må lære noe nytt, slik at praktisering av eksisterende kunnskap vil kunne omfattes av praksisarbeid.
Når det gjelder forslaget om en ny forskriftshjemmel som åpner for midlertidig ansettelse for praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp, underbygger den NHOs syn om at den foreslåtte avgrensningen får flere uheldige konsekvenser. Enkelte av disse vil kunne avhjelpes gjennom de foreslåtte unntakene. Avgrensningen vil imidlertid ha flere negative konsekvenser som den foreslåtte forskriften ikke vil bøte på. Det er også prinsipielt betenkelig at det kun foreslås innført unntak som er særlig aktuelle for offentlige arbeidsgivere, når det er tilsvarende behov for praksisarbeid i private virksomheter.
Når det gjelder forslaget om en ny forskriftshjemmel som åpner for midlertidig ansettelse for praksisarbeid som ikke gjennomføres underveis i et utdanningsløp, underbygger den NHOs syn om at den foreslåtte avgrensningen får flere uheldige konsekvenser. Enkelte av disse vil kunne avhjelpes gjennom de foreslåtte unntakene. Avgrensningen vil imidlertid ha flere negative konsekvenser som den foreslåtte forskriften ikke vil bøte på. Det er også prinsipielt betenkelig at det kun foreslås innført unntak som er særlig aktuelle for offentlige arbeidsgivere, når det er tilsvarende behov for praksisarbeid i private virksomheter.
5. Avslutning
Etter NHOs syn vil den foreslåtte avgrensningen om at praksisarbeid må gjennomføres underveis i et utdanningsløp få flere uheldige og utilsiktede konsekvenser. NHO er derfor kritisk til den foreslåtte avgrensningen og anmoder Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å ikke gå videre med forslaget.