Bestemmelsene i forskriftsutkastet
Kommentarene nedenfor gjelder saksbehandling mv.
Som § 7 er det foreslått at tilsynsmyndigheten skal kunne "fatte nødvendige vedtak" for å gjennomføre bestemmelsen i forskriften, med henvisning til matloven § 23. Etter det vi kan se, gir departementet ikke andre eksempler enn retting, mens § 23 regner opp en hel del andre forvaltningstiltak som er relevante for Mattilsynets tilsyn, men etter vår vurdering knapt for tilsyn med forbudsregler som det som er foreslått i forskriften. Hvis departementet mener at rettingsvedtak er nødvendig for ev. å kunne ilegge tvangsmulkt, bør enkeltvedtaksadgangen være begrenset til rettingsvedtak. Etter forvaltningsloven ser det ikke ut til å være nødvendig, men det kan likevel være ryddig at tilsynsobjektet i praksis får et varsel om at atferd anses forskriftsstridig, før vedtak om tvangsmulkt blir truffet.
Vi er enig i at gebyrutmåling må gjøres individuelt. Med en minste gebyrramme på 50G (over seks millioner kroner) mener vi det er unødvendig å utvide rammen til en andel av omsetningen. Det er helt åpenbart at fire prosent av omsetningen til et foretak kan bli så høyt at det er uforholdsmessig, og dermed urealistisk, å bruke rammen. Da skal det heller ikke settes en slik ramme. Rammen på fire prosent er begrunnet blant annet med sammenligningen med annen forbrukervernlovgivning og arbeidsmiljøloven, men relevansen av sammenligning fremgår ikke. Departementet konkluderer med at rammen er "rimelig", uten noen begrunnelse for hvorfor fire er den rimeligste prosentsatsen. Den reelle begrunnelsen er muligens den samme som for at man ikke skal ha standardiserte gebyrsatser (side 79), nemlig at virksomheter med høy omsetning kan spekulere på at fortjenesten ved en reklamekampanje overstiger størrelsen på gebyret. Behovet er likevel ikke dokumentert på noen måte. Rammene i personopplysningsloven, konkurranseloven og markedsføringsloven, som departementet viser til, har for øvrig sitt opphav i EØS-regler, mens det i norsk rett aldri har vært vanlig med individuelle rammer for verken gebyr eller straff.
Departementet legger opp til en streng håndheving, når "utdeling av et produkt i vedlegg I til et barn i markedsføringsøyemed, men på et avgrenset sted og som et enkelttilfelle" er nevnt som eksempel på noe som bør sanksjoneres med gebyr. Vi mener at det – som i en del lignende – reguleringer, bør være de mer alvorlige og gjentatte overtredelsene som bør kunne gi gebyr. I forslaget er dette bare momenter ved utmålingen.
Når det gjelder kravet til en virksomhets skyld, viser vi til nedennevnte.
Som § 7 er det foreslått at tilsynsmyndigheten skal kunne "fatte nødvendige vedtak" for å gjennomføre bestemmelsen i forskriften, med henvisning til matloven § 23. Etter det vi kan se, gir departementet ikke andre eksempler enn retting, mens § 23 regner opp en hel del andre forvaltningstiltak som er relevante for Mattilsynets tilsyn, men etter vår vurdering knapt for tilsyn med forbudsregler som det som er foreslått i forskriften. Hvis departementet mener at rettingsvedtak er nødvendig for ev. å kunne ilegge tvangsmulkt, bør enkeltvedtaksadgangen være begrenset til rettingsvedtak. Etter forvaltningsloven ser det ikke ut til å være nødvendig, men det kan likevel være ryddig at tilsynsobjektet i praksis får et varsel om at atferd anses forskriftsstridig, før vedtak om tvangsmulkt blir truffet.
Vi er enig i at gebyrutmåling må gjøres individuelt. Med en minste gebyrramme på 50G (over seks millioner kroner) mener vi det er unødvendig å utvide rammen til en andel av omsetningen. Det er helt åpenbart at fire prosent av omsetningen til et foretak kan bli så høyt at det er uforholdsmessig, og dermed urealistisk, å bruke rammen. Da skal det heller ikke settes en slik ramme. Rammen på fire prosent er begrunnet blant annet med sammenligningen med annen forbrukervernlovgivning og arbeidsmiljøloven, men relevansen av sammenligning fremgår ikke. Departementet konkluderer med at rammen er "rimelig", uten noen begrunnelse for hvorfor fire er den rimeligste prosentsatsen. Den reelle begrunnelsen er muligens den samme som for at man ikke skal ha standardiserte gebyrsatser (side 79), nemlig at virksomheter med høy omsetning kan spekulere på at fortjenesten ved en reklamekampanje overstiger størrelsen på gebyret. Behovet er likevel ikke dokumentert på noen måte. Rammene i personopplysningsloven, konkurranseloven og markedsføringsloven, som departementet viser til, har for øvrig sitt opphav i EØS-regler, mens det i norsk rett aldri har vært vanlig med individuelle rammer for verken gebyr eller straff.
Departementet legger opp til en streng håndheving, når "utdeling av et produkt i vedlegg I til et barn i markedsføringsøyemed, men på et avgrenset sted og som et enkelttilfelle" er nevnt som eksempel på noe som bør sanksjoneres med gebyr. Vi mener at det – som i en del lignende – reguleringer, bør være de mer alvorlige og gjentatte overtredelsene som bør kunne gi gebyr. I forslaget er dette bare momenter ved utmålingen.
Når det gjelder kravet til en virksomhets skyld, viser vi til nedennevnte.
Forslaget om endring av matloven
I høringsnotatet punkt 10 er det foreslått en ny lovhjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr.
Et vilkår er at en virksomhet "forsettlig eller uaktsomt" overtrer forskriften. Det er imidlertid sikker rett at en juridisk person ikke kan utvise skyld. Et skyldkrav – som er påkrevet etter EMK – må derfor knyttes til noen andre. Det går frem av Innst. 386 L (2021-2022) at forvaltningen i praksis alltid må vurdere skyldspørsmålet: "Komiteen merker seg at det i bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen må foretas en konkret vurdering av behovet for slike regler på det aktuelle området. Det må dessuten alltid vurderes om slikt ansvar ligger innenfor rammene av EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7. Komiteen understreker at disse forholdene må tas i betraktning ved innføring av nye hjemler og ved forvaltningens praktisering av eksisterende hjemler , og viser til Prop. 81 L (2021–2022) kapittel 7.4" (understreket her).
Begrunnelsen for å pålegge morselskap ansvar for betaling av overtredelsesgebyr går frem på side 75-76. Noe lignende ble foreslått i Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat om "innføring av overtredelsesgebyr mv. i flere lover med folkehelseformål mv." (26. mai 2017). Vi viser til våre vurderinger i høringssvaret den gang, som er de samme nå. For øvrig er departementets henvisning til akvakulturloven lite relevant, idet bakgrunnen for reguleringen der er helt spesielle forhold knyttet til realisering av statens legalpant i akvakulturtillatelser.
Vi viser også til Nærings- og fiskeridepartementets brev 4. juli 2023, der de ber om innspill til mulige lovarbeider om konsern. Brevet gjelder selskapsrettslig regulering. Departementet skriver imidlertid også at:
"Vi vil likevel nevne at det finnes enkelte særregler for mor- og datterselskaper også utenfor selskapslovgivningen. Det kan være informasjonsregler, lovfestede garantiforpliktelser, unntak fra regelverket for konsern, eller direkte ansvarsgjennombrudd (at aksjeeiere pålegges ansvar for selskapets forpliktelser). For eksempel skal morselskap levere konsoliderte regnskaper for morselskapet, dets datterselskaper og indirekte datterselskaper (konsernregnskap).
Selv om slike regler ikke er begrunnet ut fra selskapsrettslige prinsipper, må også sektorlovgivning hensynta det som er beskrevet ovenfor om verdiflyt og beslutningskompetanse . Regler som gir et morselskap instruksjonsplikt overfor styret i strid med selskapsrettslige regler kan få forrang foran de selskapsrettslige reglene. Derfor bør man vurdere hensynene bak selskapsrettens kompetansefordeling når man vurderer å gi sektorspesifikke unntak fra denne . For eksempel bør det sees hen til styremedlemmenes personlige ansvar. Direkte gjennomskjæring bør normalt være begrunnet i tungtveiende hensyn, for å sikre at ansvarsbegrensningen ikke uthules ved flere mindre unntak."
Vi mener dette tilsier tilbakeholdenhet med å pålegge morselskap ansvar for datterselskaps forpliktelser i andre tilfeller enn der formålet gjør det er helt nødvendig.
Et vilkår er at en virksomhet "forsettlig eller uaktsomt" overtrer forskriften. Det er imidlertid sikker rett at en juridisk person ikke kan utvise skyld. Et skyldkrav – som er påkrevet etter EMK – må derfor knyttes til noen andre. Det går frem av Innst. 386 L (2021-2022) at forvaltningen i praksis alltid må vurdere skyldspørsmålet: "Komiteen merker seg at det i bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen må foretas en konkret vurdering av behovet for slike regler på det aktuelle området. Det må dessuten alltid vurderes om slikt ansvar ligger innenfor rammene av EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7. Komiteen understreker at disse forholdene må tas i betraktning ved innføring av nye hjemler og ved forvaltningens praktisering av eksisterende hjemler , og viser til Prop. 81 L (2021–2022) kapittel 7.4" (understreket her).
Begrunnelsen for å pålegge morselskap ansvar for betaling av overtredelsesgebyr går frem på side 75-76. Noe lignende ble foreslått i Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat om "innføring av overtredelsesgebyr mv. i flere lover med folkehelseformål mv." (26. mai 2017). Vi viser til våre vurderinger i høringssvaret den gang, som er de samme nå. For øvrig er departementets henvisning til akvakulturloven lite relevant, idet bakgrunnen for reguleringen der er helt spesielle forhold knyttet til realisering av statens legalpant i akvakulturtillatelser.
Vi viser også til Nærings- og fiskeridepartementets brev 4. juli 2023, der de ber om innspill til mulige lovarbeider om konsern. Brevet gjelder selskapsrettslig regulering. Departementet skriver imidlertid også at:
"Vi vil likevel nevne at det finnes enkelte særregler for mor- og datterselskaper også utenfor selskapslovgivningen. Det kan være informasjonsregler, lovfestede garantiforpliktelser, unntak fra regelverket for konsern, eller direkte ansvarsgjennombrudd (at aksjeeiere pålegges ansvar for selskapets forpliktelser). For eksempel skal morselskap levere konsoliderte regnskaper for morselskapet, dets datterselskaper og indirekte datterselskaper (konsernregnskap).
Selv om slike regler ikke er begrunnet ut fra selskapsrettslige prinsipper, må også sektorlovgivning hensynta det som er beskrevet ovenfor om verdiflyt og beslutningskompetanse . Regler som gir et morselskap instruksjonsplikt overfor styret i strid med selskapsrettslige regler kan få forrang foran de selskapsrettslige reglene. Derfor bør man vurdere hensynene bak selskapsrettens kompetansefordeling når man vurderer å gi sektorspesifikke unntak fra denne . For eksempel bør det sees hen til styremedlemmenes personlige ansvar. Direkte gjennomskjæring bør normalt være begrunnet i tungtveiende hensyn, for å sikre at ansvarsbegrensningen ikke uthules ved flere mindre unntak."
Vi mener dette tilsier tilbakeholdenhet med å pålegge morselskap ansvar for datterselskaps forpliktelser i andre tilfeller enn der formålet gjør det er helt nødvendig.