Politihøgskolen

Det viser til departementets brev av 20. september 2024.

PHS er positive til at det iverksettes tiltak som bidrar til en betydelig styrking av inndragning av ulovlig utbytte. Arbeidsgruppens hovedfokus er knyttet til regelverksendringer. PHS er enig i at det er behov for et regelverk som ytterligere styrker mulighetene for inndragning. PHS er også positive til en god del av de forslag arbeidsgruppen kommer med. På andre områder mener PHS at forslagene som utredningens flertall kommer med, ikke går langt nok.

PHS er enig i arbeidsgruppens situasjonsbeskrivelse, som blant annet viser at utbytte fra straffbare handlinger ikke inndras i den utstrekning det er grunnlag for, og at inndragningskrav ikke i tilstrekkelig grad sikres. PHS er enig med arbeidsgruppen i at det er sammensatte årsaker til dette, som også inkluderer elementene kultur, kompetanse og ressursbruk. PHS mener derfor det er behov for ytterligere styrking av inndragningsinstituttet også når det gjelder organisatorisk rigg, kompetanse, kultur og prioritering. På denne bakgrunn vil PHS også komme med noen merknader knyttet til disse elementene.

Selv om arbeidsgruppen også fremhever den alvorlige nå-situasjonen Norge står i, mener PHS det er grunn til å si noe om situasjonsutviklingen innen profittmotivert kriminalitet også i dette høringssvaret, før enkeltelementene i utredningens forslag kommenteres.

Økonomisk profitt er motivasjonen for en stor andel av kriminaliteten som begås. Samfunnets evne til å inndra utbytte fra straffbare handlinger er derfor sentralt for kriminalitetsbekjempelsen. For denne kriminalitetstypen vil straff uten inndragning ha mindre effekt. Å måle politiets suksess i fengselsdøgn tar ikke hensyn til hva som svir for gjerningspersonene. Det skal ikke lønne seg å være kriminell. «Å bekjempe og begrense omfanget av økonomisk kriminalitet er ikke bare et spørsmål om å forhindre økonomiske tap, men også om vern av våre felles samfunnsverdier». [1]

På få år har trusselbildet endret seg betydelig. I dag ser vi en bekymrings­full økning i omfanget av profittmotivert kriminalitet, blant annet organisert kriminalitet begått av grense­kryssende kriminelle nettverk. Disse kjennetegnes av økt profesjonalisering, internasjonalt samarbeid og stadig mer komplekse forretnings­modeller. [2] Det rapporteres eksempelvis om en stor økning i bedragerier (både i antall, alvorlighetsgrad og beløp involvert), og antall rapporter om mistenkelige forhold fra rapporterings­pliktige etter hvitvaskingsloven har økt betydelig på få år. [3] Samtidig blir de kriminelle stadig mer profesjonelle, blant annet ved å knytte til seg tilretteleggere som advokater og regnskapsførere som bidrar til å skjule penger. Økokrim er også bekymret for en økt bruk av vold og trusler i forbindelse med økonomisk kriminalitet [4] .

Dagens utfordrende trusselbilde tydeliggjør viktigheten av blant annet å ha på plass tilstrekkelig sterk regulering som bidrag til en effektiv bekjempelse av profittmotivert kriminalitet. Eksisterende inndragningsregler forutsetter behandling i straffesporet, men henleggelses­­­statistikken viser at politiet har store utfordringer med å ta unna saker. Andelen henleggelser av saker om økonomisk kriminalitet er høy og har økt over tid, ofte begrunnet med manglende saksbehandlingskapasitet. Erfaringen er også at saker ikke anmeldes av samme grunn. Gjennom flere år har det også vært en utfordring at politiet henlegger et stort antall saker som bygger på anmeldelser fra andre offentlige etater hvor det foreligger grundig dokumentasjon på alvorlige lov­brudd. Det skaper utfordringer når politi og påtalemyndighet ikke i tilstrekkelig grad evner å følge opp kontrolletatenes innsats på deres ansvarsområder. [5] Man risikerer at borgerne mister tilliten til samfunnsmodellen.

Majoriteten av saker som blir anmeldt av Enhet for finansiell etterretning (EFE) hos Økokrim på bakgrunn av rapporter om mistenkelige forhold fra rapporteringspliktige, blir også henlagt. Dette gjelder både hvitvaskingssaker og andre saker tilknyttet profittmotivert kriminalitet der finansiell etterretning fra EFE kan ha relevans. [6] Dette kan ha flere årsaker, både rettslige og ikke rettslige, men bidrar uansett til at de ressurser som er brukt, først av den rapporteringspliktige i privat sektor, så av EFE kan oppleves å være forgjeves. Noe som igjen er uheldig for arbeidet mot profittmotivert kriminalitet.

Som om ikke dette er dystert nok, viser Politihøgskolens undersøkelse om inndragning at inndragningstallene er på omtrent samme nivå i dag som for 25 år siden, til tross for at en rekke utredninger har pekt på at politiet har et stort forbedrings­potensial. [7] Som arbeidsgruppen selv erkjenner, fungerer ikke dagens regler etter hensikten og det er uansett alt for mange saker som ikke følges opp i straffesporet. Når sannsynligheten for å bli tatt er lav, og konsekvensene er små, vil de kriminelle kunne oppleve at det nærmest er «fritt frem» å begå profittmotivert kriminalitet. Dette vil kunne bidra til å svekke tilliten til samfunnsmodellen, noe vi ikke kan akseptere.

Det er derfor helt sentralt å få på plass en effektiv og smidig rigg som gjør det mindre lønnsomt å begå økonomisk kriminalitet. En gjenoppretting av lovlig tilstand gjennom sivilrettslig inndragning av formuesgoder vil etter PHS sitt syn være et sentralt virkemiddel for å bekjempe profitt­motivert kriminalitet.

Myndighetene har ansvaret for å lage regler som tar kriminelle penger ut av den svarte økonomien og løfter dem over i hvit økonomi. Skal man lykkes med dette, kreves både et robust lovverk, kompetanse og ressurser, som PHS håper blir resultatet etter dette lovarbeidet. I sum blir dette et viktig bidrag til å beskytte samfunnet.

Et helt sentralt spørsmål ved lovarbeidet er innrettingen på instituttet for sivilrettslig inndragning. PHS mener arbeidsgruppen kunne vært enda grundigere på flere punkter, som gjør at den ikke danner det optimale beslutningsgrunnlaget som er nødvendig for at myndighetene kan vedta effektivt lovverk på feltet.

For det første kunne arbeidsgruppen ha vurdert og begrunnet ytterligere mandatet på punk 2.i, tredje avsnitt, siste punktum:

«Arbeidsgruppen skal særskilt vurdere hvordan Ruis konsept for mulig lovregulering av sivilrettslig inndragning fra 2015, kan innføres i norsk rett.»

Spørsmålet er i arbeidsgruppens rapport særlig behandlet i punkt 7.2 og 7.3. Det hadde vært ønskelig at denne drøftelsen hadde vært enda grundigere. Basert på arbeidsgruppens rapport, er det vanskelig å gi en fullt ut forsvarlig vurdering av de to alternativene modellene (strafferettslig spor vs. sivilrettslig spor) opp mot hverandre.

Spørsmålet om valg mellom sivilrettslig spor og strafferettsspor, er sentralt for innrettingen av sivilrettslig inndragning som institutt.

I mandatet fremgår følgende (side 14):

«Når det gjelder spørsmålet om hvordan regler om sivilrettslig inndragning rent rettsteknisk skal innføres, skal arbeidsgruppen vurdere ulike modeller, både utenfor og innenfor politi- og påtalesporet, basert på erfaringer fra andre land og utviklingen internasjonalt de siste årene. Arbeidsgruppen skal belyse fordeler og ulemper ved ulike modeller, herunder praktiske, økonomiske og administrative forhold.»

I en beslutningsprosess er det et sentralt premiss at begrunnelsen for det enkelte valg er etterprøvbart. Arbeidsgruppen drøfter fordeler og ulemper med plassering av inndragningssystemet innenfor straffesporet eller et sivilt spor (sidene 111-119). I særlig en av vurderingene i arbeidsgruppens rapport, hadde det vært ønskelig med en tydeligere begrunnet forankring av de anbefalinger gruppen kommer med.

« Arbeidsgruppen legger til grunn at effektiviteten ved inndragningsinstituttet først og fremst henger sammen med innholdet i reglene, ikke hvilken modell som blir valgt .» (side 113).

Dette er helt sentralt for innretningen på et sivilrettslig inndragningsinstitutt, herunder valget av en strafferettslig modell, og det hadde vært ønskelig at disse premissene hadde vært ytterligere begrunnet og konkretisert. Jf. Punkt 2 ovenfor kan eksisterende inndragningsregler oppfattes som relativt sett videre enn det dagens bruk skulle tilsi, og det kan tyde på at det er andre forhold enn de materielle rettsreglene som går i straffesporet som har mest betydning for inndragningsomfanget i Norge. PHS stiller også spørsmål ved premisset om at reglene om forkynning i domstolloven må gjelde (side 114) i sivilrettslig spor. Det kan etter PHS sitt syn være et alternativ å innføre egne regler om forkynning i egen lov, slik det eksempelvis ble foreslått i professor Ruis betenkning fra 2015. Her legges det opp til forkynningsregler som fremstår vesentlig mer effektive, enn etter domstolloven. PHS mener det er praktisk viktig for effektiviteten av inndragningsinstituttet med så enkle regler for forkynning som mulig. Grunnen er at eiere og rettighetshavere ikke må kunne gjøre seg utilgjengelige for å forhindre inndragning.

Nedenfor kommenteres først noen utfordringer ved det overordnede spor som er valgt, før PHS kommenterer noen enkeltheter i arbeidsgruppens forslag.

Modellen som arbeidsgruppen har foreslått, vil gi en ordning som er ment å være sivilrettslig, men som kan oppfattes å ha et noe sterkt strafferettslig element. En konsekvens kan være at modellen blir vanskelig å forklare og forsvare pedagogisk.

Allerede da utredningen kom, var det røster som mente at forslagene, blant annet om senket beviskrav fra det strafferettslige krav, utgjør en rettssikkerhetsutfordring. PHS støtter arbeidsgruppens forslag om redusert beviskrav, og finner grunn til å begrunne dette kort.

Regler om sivilrettslig inndragning er ikke straff, idet de sikter mot gjenoppretting av lovlig tilstand, før en straffbar handling fant sted. Slik restitusjon kan også i dag følge et rent sivilrettslig spor når det finnes en fornærmet. Fornærmede kan gå til sak for å få tilbakeført gjenstand og gjenopprette lovlig tilstand. En slik sivilrettslig prosess følger blant annet hovedregelen om sannsynlighetsovervekt som beviskrav og tilsvarende reduserte krav i tilknytning til midlertidig sikring, i tvistelovens sjuende del.

I en del tilfeller utgjør lovovertredelsen et angrep mot fellesskapet, slik som skatte- og avgiftsovertredelser, narkotikakriminalitet eller korrupsjon. I mange av disse tilfellene finnes det ingen fornærmet, som vil eller kan ta tak i og gjenopprette lovlig tilstand. Da er det etter PHS sitt syn svært viktig at det det offentlige kan tre inn på tilsvarende måte som «fornærmet» og bidra til at utbyttet ikke blir hos lovbryterne (eller andre), men kan sørge for at lovlig tilstand gjenopprettes.

PHS finner det derfor naturlig, som arbeidsgruppen, at det ikke stilles strengere beviskrav i disse situasjonene, enn når den direkte fornærmede selv tar initiativ til slik gjenoppretting.

PHS mener også dette gir best sammenheng med andre, mer beslektede deler av vår rettsordning, slik som skatteretten. Skattyteren må betale den skatten retten finner at han eller hun skal betale etter loven, basert på en alminnelig sannsynlighetsovervekt. Når det derimot skal ilegges tilleggsskatt, innebærer det et sanksjonselement, som nødvendiggjør skjerpet beviskrav. Sivilrettslig inndragning innebærer ikke et slikt sanksjonselement.

Nedenfor følger noen ytterligere kommentarer til utredningen, særlig basert på at arbeidsgruppens forslag legger opp til at sivilrettslige inndragning skal skje i straffeprosessporet. PHS stiller spørsmål ved om disse forslagene, slik de foreligger, kan gi noen uønskede effektivitetsutfordringer (a til e nedenfor).

a) For høy terskel for innledende sikring

Tidlig sikring av formuesgoder er avgjørende for at inndragningen blir reell. Arbeidsgruppen foreslår at reglene om beslag skal regulere adgangen til slik sikring. Det kreves da skjellig grunn (mer sannsynlig enn usannsynlig) at et formuesgode er utbytte av straffbar handling. I utredningen fra 2015 er terskelen lavere, «rimelig grunn».

PHS viser til Rui utredning og lovforslag, særlig kapittel 12, under overskriften «Til § 12 Bevissikring», s. 176 følgende, som tiltres.

b) Ønske om mer fleksible regler om varsling av parter, eiere, rettighetshavere mv.

Varsling av berørte, forkynning, er nødvendig for å gjennomføre prosesser, også om inndragning. En utfordring for å lykkes med inndragning i dag, er at eiere og rettighetshavere er skjult og/eller befinner seg i utlandet, noe som kan umuliggjøre varsling. Utredningen foreslår at domstollovens regler for forkynning mv. i straffesaker skal gjelde ved sivilrettslig inndragning. Det er etter PHS sitt syn grunn til å frykte at dette vil kunne vanskeliggjøre inndragning. Verdensbankens anbefalinger om lovgivning om sivilrettslig inndragning påpeker at reglene om forkynning mv. må tilpasses dette.

Ruis utredningen fra 2015 har regler som tar hensyn til dette og det vises til denne, særlig kapittel 12, under overskriften “Til § 15 Forkynnelse og varsling”, side 184, som tiltres.

c) Ønske om mindre begrensinger mot å gjennomføre hovedforhandling når parter unndrar seg forfølgning

Etter arbeidsgruppens forslag vil regler om uteblivelsesdom i straffesaker gjelde (med noen modifikasjoner).

Ruis utredningen fra 2015 går vesentlig lengre i å akseptere dom basert på uteblivelse. Dette henger i betydelig grad sammen med at saken gjennomføres i sivilprosessen former. Det vises også i denne sammenheng til Rui, særlig kapittel 12, under overskriften “Til § 4 Kompetent domstol. Saksbehandlingen for domstolene”, side 147 flg., som tiltres.

d) Saken skal avgjøres av en fagdommer og to legdommere

En slik dommersammensetning er etter PHS sitt syn ikke godt egnet for å behandle saker om sivilrettslig inndragning. Selve sammensetningen bidrar dessuten også til å etterlate et inntrykk av at det i realiteten er en straffesak som avgjøres.

Arbeidsgruppen foreslår at alle domstoler i Norge skal kunne behandle saker om sivilrettslig inndragning. Ruis utredningen fra 2015 foreslår at vernetinget skal være Oslo tingrett. Grunnen er at saker om sivilrettslig inndragning er kompliserte og krever særlig fagkompetanse, også i domstolen. PHS mener det er den mest hensiktsmessige måten å behandle disse sakene på, og viser i denne sammenheng til ovennevnte henvisning og støtter det forslaget Rui i sin tid fremmet.

e) Egne regler og plasseringen av inndragningsenheten

Arbeidsgruppen foreslår at reglene om sivilrettslig inndragning står i straffeloven, straffeprosessuelle regler gjelder og inndragningsenheten skal legges til politiet.

Samlet sett mener PHS det er en viss risiko for at dette forslaget kan bli oppfattet å være straff forkledd som sivilt verktøy, noe som kan redusere legitimiteten og effektiviteten.

For å bidra til å skape en større avstand til strafferetten, mener PHS det hadde vært optimalt å ha en egen lov, samt å vurdere å opprette et eget forvaltningsorgan, adskilt fra politiet. Dette ville bidra til å skape også en organisatorisk avstand fra politiet og det strafferettslige spor, som igjen kan bidra til å styrke legitimiteten til et sivilrettslig inndragningsinstitutt. Samtidig ser også PHS klart at det er argumenter mot denne løsningen, både av tidshensyn og å kunne støtte seg på en eksisterende organisasjon når det gjelder et sted å være, administrative støttefunksjoner m.v. Et eget organ kan også få utfordringer knyttet til grensen mellom et slikt organ og inndragning av utbytte i straffesporet.

Ut fra den svært alvorlige situasjonen vi står overfor i Norge i dag, mener PHS at det er viktig å holde progresjonen på arbeidet. Hovedanbefalingen er derfor at lovarbeidet fortsetter, og at en samtidig gir arbeidsgruppen et tilleggsmandat til å ytterligere utrede grunnleggende spørsmål, som valg av spor, og gjør denne i lys av Ruis tidligere svært grundige utredning.

I tillegg til ovennevnte, kommenteres noen ytterligere enkeltpunkter til utredningens forslag.

Gitt grunnforutsetningen til arbeidsgruppen om det strafferettslige spor, er PHS enig i at det er naturlig at det innføres en subsidaritetsbestemmelse. Noe som kunne stilt seg annerledes om det hadde vært innført et system i rent sivilrettslig spor.

PHS mener at inndragning av effektivitetshensyn bør være obligatorisk, og PHS støtter at det ikke må foreligge mistanke om et triggerlovbrudd.

Til arbeidsgruppens punkt 9.2.1 stiller PHS seg bak at beviskravet ikke skal være strengere enn simpel sannsynlighetsovervekt. Det vises i denne sammenhengen til at det er snakk om gjenopprettelse av lovlig tilstand, og sammenhengen til det sivilrettslige spor, se punkt 3.2 ovenfor i høringssvaret, samt hensynet til reglenes effektivitet.

Når det gjelder arbeidsgruppens punkt 9.2.2, om bevisbyrde, viser PHS til mindretallets forslag som tiltres, se medlem Johansens dissens inntatt i arbeidsgruppens rapport i punkt 15.4 flg. PHS tiltrer i det alt vesentlige den begrunnelse som Johansen der har gitt, herunder også vektingen av innvendingene mot en slik regel.

Når det gjelder øvrige punkter, viser PHS til NAST sitt høringssvar, punktene 2.4 til 2.6, som støttes.

Erfaringene fra Irland, var at det viktigste redskapet for å kunne inndra, var at det i inndragningsenheten var sømløs deling av opplysninger mellom politi, skatt, irenes NAV, tollmyndigheter og FIU’en.

Utredningen foreslår ikke noen konkret regulering av adgangen til å utveksle opplysninger. Uten en betydelig adgang til deling mellom etatene i sanntid, vil den praktiske muligheten for å sikre og inndra kunne bli betydelig svekket.

Deling av personopplysninger fra politi til forvaltningsorganer og fra forvaltningsorganer til politi reguleres for politiets del av politiregisterloven. For forvaltningsorganene er delingsadgangen regulert i hver enkelt særlov for vedkommende forvaltningsorgan. Det er to sett av regler: Unntak fra regler om taushetsplikt og personopplysningsregelverket («GDPR»). Reglene oppleves som krevende for forvaltningen, se NOU 2019: 5 sidene 278-279). Det kan blant annet skyldes at overtredelse av taushetspliktregler er straffesanksjonert, og at overtredelse av GDPR kan møtes med økonomiske sanksjoner.

Arbeidsgruppen peker på at en mulig løsning kan være å gjøre noe av det samme som man har gjort gjennom a-krimforskriften. I så fall må et tilsvarende regelverk etableres. Det er naturligvis behov for at et slikt regelverk må formålbegrenses til bekjempelse av alvorlig økonomisk kriminalitet i form av inndragning av utbytte. Slike regler er foreslått opp mot en sivilrettslig inndragningsenhet i Ruis utredning.

PHS fremhever viktigheten av at det sivilrettslig inndragningsinstitutt fordrer god informasjonsutveksling, og mener at arbeidet med å utrede og foreslår eventuelle regelendringer er viktig å prioritere.