Innledning
NOU 2023: 25 ´Omstilling til lavutslipp´, kan betraktes i mange ulike perspektiv. Klimautvalget uttrykker følgende i utredningen: “Både den generelle legitimiteten til klimapolitikken og den spesifikke støtten til eller motstanden mot spesifikke virkemidler er svært viktig for hva som er politisk gjennomførbart…”
Legitimitet er jo ett interessant perspektiv å betrakte utredningen fra. Denne høringsuttalelsen tar utgangspunkt i spørsmålet: Gir utvalgets utredning tilstrekkelig legitimitet for politiske mål og beslutninger basert på utredningen?
Legitimitet er jo ett interessant perspektiv å betrakte utredningen fra. Denne høringsuttalelsen tar utgangspunkt i spørsmålet: Gir utvalgets utredning tilstrekkelig legitimitet for politiske mål og beslutninger basert på utredningen?
Mangler i forhold til utredningsinstruksen
På regjeringen.no står følgende om utredningsinstruksen:
“Formålet med utredningsinstruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer. Det er viktig at statlige beslutninger er velbegrunnede og gjennomtenkte. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.”
Klimautvalget foreslår eller stiller seg bak samfunnsomveltende tiltak som i sum kan regnes å være på nivå med utallige reformer samtidig. Det må kunne regnes som selvinnlysende at statlige beslutninger basert på Klimautvalgets utredning kan gi uønsket virkninger og sløsing med samfunnets ressurser. Utredningen faller dermed uten tvil inn under virkeområdet for Utredningsinstruksen.
I selve Utredningsinstruksen står følgende i paragraf 2-2:
“Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. I slike analyser skal det være et nullalternativ.”
Klimautvalgets utredning er ikke i nærheten av å inneholde analyser i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. Dette er en alvorlig mangel som gjør at utredningen ikke har legitimitet i følge utredningsinstruksen.
Utredninger som ikke tilfredsstiller utredningsinstruksen ser ut til å ha blitt en standard for utredninger om klimatiltak. Heller ikke ´Klimakur 2030´ var i henhold til utredningsinstruksen. I Klimakur 2030 står følgende:
“Faggruppen fikk Klimakur 2030-oppdraget i mai 2019, og har hatt om lag et halvt år til å utrede mulige tiltak, barrierer og virkemidler for ikke-kvotepliktig utslipp. Det betyr at det ikke har vært tid til en fullstendig gjennomgang av alle konsekvenser og aspekter ved tiltakene og virkemidlene. Eventuelle virkemidler bør derfor utredes i tråd med utredningsinstruksen.”
Klimakur 2030 inneholdt i det minste en innrømmelse av at utredningen ikke var i henhold til utredningsinstruksen. Den innrømmelsen mangler fullstendig i Klimautvalgets utredning.
Av følgende setning ser man at Klimautvalget burde være kjent med utredningsinstruksen og dermed at utvalget burde være i stand til å kommentere på denne mangelen: “Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) er til for å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, og stiller minimumskrav til utredninger når tiltak skal utføres.”
Derfor er det bekymringsverdig at Klimautvalgets deltagere, deriblant deltagere med utdanning og professorstillinger innen samfunnsøkonomi, ikke har fanget opp eller funnet det verdt å kommentere på at utredningen ikke tilfredsstiller utredningsinstruksen og heller ikke er i tråd med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.
Videre står det følgende I utredningsinstruksen paragraf 1-3: “Det forvaltningsorganet som har ansvar for utredningsarbeidet, skal påse at bestemmelsene i instruksen blir fulgt. Hvis det er et offentlig utredningsarbeid, skal nødvendige krav innarbeides i mandatet. Departementene har et overordnet ansvar for kvaliteten på beslutningsgrunnlag innenfor egen sektor.”
Klimautvalgets medlemmer kan selvsagt forsøke å unnskylde seg med at mandatet heller ikke var i henhold til utredningsinstruksen. Men, det er et syltynt argument all den tid tilhørende veileder: ´Utvalgsarbeid i staten´ har undertittelen: ´En veileder for ledere, medlemmer og sekretærer i statlige utredningsutvalg´. Tanken om at deltagerne i Klimautvalget kanskje ikke var kjent med utredningsinstruksen og tilhørende veiledere fremstår dermed nesten som en umulighet. Det Norske folk burde uansett med rimelighet kunne forvente at leder, medlemmer og sekretærer i Klimautvalget var kjent med kravene og selvstendige nok til å kunne påpeke manglene i forhold til utredningsinstruksen.
Paragraf 1-3 betyr videre at her er det ikke bare er Klimautvalgets medlemer som her har sviktet. I mandatet står det: “Utvalget ble satt ned av regjeringen Solberg. Regjeringen Støre gjorde enkelte tilføyelser i utvalgets mandat:” Hvilket betyr at her har både det aktuelle Departement, Klima- og miljødepartementet, og to regjeringer sviktet ved at de ikke har fulgt de instrukser Staten av erfaring har kommet frem til må følges for “å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer.” og unngå at “Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.”
De bakenforliggende årsakene til manglene og årsakene til at manglene får passere upåaktet kan man bare spekulere i. Det skyldes kanskje det at enkelte svakheter av natur er så enorme at de virker å være er utenfor fatteevne og derfor får passere, eller at konsekvensene av å innrømme svakhetene virker så store at de får passere i et forsøk på å unngå de antatte konsekvensene av innrømmelsen. Resultatet er uansett det samme. Manglene i forhold til utredningsinstruksen gjør at utredningen ´Omstilling til lavutslipp´ ikke har den legitimitet det norske folk med rimelighet burde kunne forvente.
Uten at det fremgår av hverken utredningen eller mandatet kan man jo også mistenke at Klima og Miljødepartementet har tenkt at en utredning etter Departementets ´Miljøutredninger etter utredningsinstruksen´ ville være tilfredsstillende. Det fremkommer ikke av mandat eller utredning om det er det som er tenkt. Det er i dette innspillet heller ikke undersøkt om utredningen er i henhold til denne instruksen.
Om det nå er det som er tenkt, så vil det i så fall fremstå som en grov undervurdering å tro at man kan oppnå legitimitet for svært store inngrep overfor individ, industri, næringsliv, jordbruk, fiske, kommuner, stat, samfunn, og så videre, basert på en utredning som i hovedsak er orientert mot miljøpåvirkning etter en slags utredningsinstruks som umulig kan være tiltenkt å være en tilfredsstillende utredning av inngripende tiltak av det omfang som foreslås i utredningen.
Det hører med til historien at de politisk bestemte Klimamålene også er satt uten tilfredsstillende utredninger. Det fritar ikke utredninger etter målene ble satt fra å tilfredstille de krav som folket med rimelighet burde kunne forvente for å unngå uønskede virkninger eller sløsing med samfunnets ressurser.
“Formålet med utredningsinstruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer. Det er viktig at statlige beslutninger er velbegrunnede og gjennomtenkte. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.”
Klimautvalget foreslår eller stiller seg bak samfunnsomveltende tiltak som i sum kan regnes å være på nivå med utallige reformer samtidig. Det må kunne regnes som selvinnlysende at statlige beslutninger basert på Klimautvalgets utredning kan gi uønsket virkninger og sløsing med samfunnets ressurser. Utredningen faller dermed uten tvil inn under virkeområdet for Utredningsinstruksen.
I selve Utredningsinstruksen står følgende i paragraf 2-2:
“Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. I slike analyser skal det være et nullalternativ.”
Klimautvalgets utredning er ikke i nærheten av å inneholde analyser i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. Dette er en alvorlig mangel som gjør at utredningen ikke har legitimitet i følge utredningsinstruksen.
Utredninger som ikke tilfredsstiller utredningsinstruksen ser ut til å ha blitt en standard for utredninger om klimatiltak. Heller ikke ´Klimakur 2030´ var i henhold til utredningsinstruksen. I Klimakur 2030 står følgende:
“Faggruppen fikk Klimakur 2030-oppdraget i mai 2019, og har hatt om lag et halvt år til å utrede mulige tiltak, barrierer og virkemidler for ikke-kvotepliktig utslipp. Det betyr at det ikke har vært tid til en fullstendig gjennomgang av alle konsekvenser og aspekter ved tiltakene og virkemidlene. Eventuelle virkemidler bør derfor utredes i tråd med utredningsinstruksen.”
Klimakur 2030 inneholdt i det minste en innrømmelse av at utredningen ikke var i henhold til utredningsinstruksen. Den innrømmelsen mangler fullstendig i Klimautvalgets utredning.
Av følgende setning ser man at Klimautvalget burde være kjent med utredningsinstruksen og dermed at utvalget burde være i stand til å kommentere på denne mangelen: “Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) er til for å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, og stiller minimumskrav til utredninger når tiltak skal utføres.”
Derfor er det bekymringsverdig at Klimautvalgets deltagere, deriblant deltagere med utdanning og professorstillinger innen samfunnsøkonomi, ikke har fanget opp eller funnet det verdt å kommentere på at utredningen ikke tilfredsstiller utredningsinstruksen og heller ikke er i tråd med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.
Videre står det følgende I utredningsinstruksen paragraf 1-3: “Det forvaltningsorganet som har ansvar for utredningsarbeidet, skal påse at bestemmelsene i instruksen blir fulgt. Hvis det er et offentlig utredningsarbeid, skal nødvendige krav innarbeides i mandatet. Departementene har et overordnet ansvar for kvaliteten på beslutningsgrunnlag innenfor egen sektor.”
Klimautvalgets medlemmer kan selvsagt forsøke å unnskylde seg med at mandatet heller ikke var i henhold til utredningsinstruksen. Men, det er et syltynt argument all den tid tilhørende veileder: ´Utvalgsarbeid i staten´ har undertittelen: ´En veileder for ledere, medlemmer og sekretærer i statlige utredningsutvalg´. Tanken om at deltagerne i Klimautvalget kanskje ikke var kjent med utredningsinstruksen og tilhørende veiledere fremstår dermed nesten som en umulighet. Det Norske folk burde uansett med rimelighet kunne forvente at leder, medlemmer og sekretærer i Klimautvalget var kjent med kravene og selvstendige nok til å kunne påpeke manglene i forhold til utredningsinstruksen.
Paragraf 1-3 betyr videre at her er det ikke bare er Klimautvalgets medlemer som her har sviktet. I mandatet står det: “Utvalget ble satt ned av regjeringen Solberg. Regjeringen Støre gjorde enkelte tilføyelser i utvalgets mandat:” Hvilket betyr at her har både det aktuelle Departement, Klima- og miljødepartementet, og to regjeringer sviktet ved at de ikke har fulgt de instrukser Staten av erfaring har kommet frem til må følges for “å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer.” og unngå at “Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.”
De bakenforliggende årsakene til manglene og årsakene til at manglene får passere upåaktet kan man bare spekulere i. Det skyldes kanskje det at enkelte svakheter av natur er så enorme at de virker å være er utenfor fatteevne og derfor får passere, eller at konsekvensene av å innrømme svakhetene virker så store at de får passere i et forsøk på å unngå de antatte konsekvensene av innrømmelsen. Resultatet er uansett det samme. Manglene i forhold til utredningsinstruksen gjør at utredningen ´Omstilling til lavutslipp´ ikke har den legitimitet det norske folk med rimelighet burde kunne forvente.
Uten at det fremgår av hverken utredningen eller mandatet kan man jo også mistenke at Klima og Miljødepartementet har tenkt at en utredning etter Departementets ´Miljøutredninger etter utredningsinstruksen´ ville være tilfredsstillende. Det fremkommer ikke av mandat eller utredning om det er det som er tenkt. Det er i dette innspillet heller ikke undersøkt om utredningen er i henhold til denne instruksen.
Om det nå er det som er tenkt, så vil det i så fall fremstå som en grov undervurdering å tro at man kan oppnå legitimitet for svært store inngrep overfor individ, industri, næringsliv, jordbruk, fiske, kommuner, stat, samfunn, og så videre, basert på en utredning som i hovedsak er orientert mot miljøpåvirkning etter en slags utredningsinstruks som umulig kan være tiltenkt å være en tilfredsstillende utredning av inngripende tiltak av det omfang som foreslås i utredningen.
Det hører med til historien at de politisk bestemte Klimamålene også er satt uten tilfredsstillende utredninger. Det fritar ikke utredninger etter målene ble satt fra å tilfredstille de krav som folket med rimelighet burde kunne forvente for å unngå uønskede virkninger eller sløsing med samfunnets ressurser.
Om tendenser til aktivisme i Klimautvalget
Klimautvalget viser tydelige tegn til aktivisme i utredningen. Ett av de mest tydelige tegnene på det er bruken av begrepet “klimakrise”.
I ´AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis´ står følgende observasjon: “Also, some media outlets have recently adopted and promoted terms and phrases stronger than the more neutral ‘climate change’ and ‘global warming’, including ‘climate crisis’, ‘global heating’, and ‘climate emergency’ (Zeldin-O’Neill, 2019). Google searches on those terms, and on ‘climate action’, increased 20-fold in 2019, when large social movements such as School Strikes for Climate gained worldwide attention (Thackeray et al., 2020). We thus assess that specific characteristics of media coverage play a major role in climate understanding and perception (high confidence), including how IPCC assessments are received by the general public.” Dette er eneste forekomsten av bruken av begrepet ´climate crisis´ i rapporten.
Begrepet ´climate crisis´ forekommer kun to steder i ´AR6 Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change´ og da kun i omtale av en artikkel. Omtrent tilsvarende i ´AR6 Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability´. Begrepet ´climate crisis´ er hverken brukt i rapportenes ´Summary for Policy Makers´ eller rapportenes ´Technical Summary´. Climate crisis er altså ikke et begrep som Klimapanelet bruker. Begrepet er i hovedsak skapt av aktivisme.
Bruken av begrepet indikerer tydelig at deltagerne i klimapanelet har gjort seg selv til offer for aktivismen. Det er ikke tillitsskapende at utredningen tar i bruk aktivistiske begrep. Bruken av slike begrep er også med på frata utredningen legitimitet.
Ett annet tegn på aktivisme er at utvalget foretar en streng fortolkning av “Klimaloven slår fast at målet skal vere at klimagassutsleppa blir reduserte i storleiksorden 90–95 pst. jamført med utsleppsnivået i referanseåret 1990.” Klimapanelet tolker storleiksorden 90-95 pst. Til absolutt minimum 90 %. Størrelsesorden er i alminnelig bruk av ordet ikke ensbetydende med at noe absolutt må ligge innenfor et oppgitt intervall for å være av samme størrelsesorden.
Når tiltak har en eksponensiell økning av konsekvenser jo nærmere 90-95 % reduksjon av netto CO2 utslipp man kommer, ville det ikke vært urimelig å påpeke en slik eksponensiell økning av konsekvenser og deriblant anbefale en revurdering av klimamålene i lys av den eksponensielle økningen av konsekvenser.
Nå kan man innvende at denne høringsuttalelsen i noen grad bærer preg av stilskriving. Det kan så være, men utredningen til Klimapanelet fortjener i meget stor grad den samme karakteristikk. Den inneholder lange passasjer som i større grad kan karakteriseres som stilskriving enn utredning. Så da er det vel ikke urimelig med en høringsuttalelse på et tilsvarende nivå.
Med det kan det vel også passe å avslutte dette høringsinnspillet.
I ´AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis´ står følgende observasjon: “Also, some media outlets have recently adopted and promoted terms and phrases stronger than the more neutral ‘climate change’ and ‘global warming’, including ‘climate crisis’, ‘global heating’, and ‘climate emergency’ (Zeldin-O’Neill, 2019). Google searches on those terms, and on ‘climate action’, increased 20-fold in 2019, when large social movements such as School Strikes for Climate gained worldwide attention (Thackeray et al., 2020). We thus assess that specific characteristics of media coverage play a major role in climate understanding and perception (high confidence), including how IPCC assessments are received by the general public.” Dette er eneste forekomsten av bruken av begrepet ´climate crisis´ i rapporten.
Begrepet ´climate crisis´ forekommer kun to steder i ´AR6 Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change´ og da kun i omtale av en artikkel. Omtrent tilsvarende i ´AR6 Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability´. Begrepet ´climate crisis´ er hverken brukt i rapportenes ´Summary for Policy Makers´ eller rapportenes ´Technical Summary´. Climate crisis er altså ikke et begrep som Klimapanelet bruker. Begrepet er i hovedsak skapt av aktivisme.
Bruken av begrepet indikerer tydelig at deltagerne i klimapanelet har gjort seg selv til offer for aktivismen. Det er ikke tillitsskapende at utredningen tar i bruk aktivistiske begrep. Bruken av slike begrep er også med på frata utredningen legitimitet.
Ett annet tegn på aktivisme er at utvalget foretar en streng fortolkning av “Klimaloven slår fast at målet skal vere at klimagassutsleppa blir reduserte i storleiksorden 90–95 pst. jamført med utsleppsnivået i referanseåret 1990.” Klimapanelet tolker storleiksorden 90-95 pst. Til absolutt minimum 90 %. Størrelsesorden er i alminnelig bruk av ordet ikke ensbetydende med at noe absolutt må ligge innenfor et oppgitt intervall for å være av samme størrelsesorden.
Når tiltak har en eksponensiell økning av konsekvenser jo nærmere 90-95 % reduksjon av netto CO2 utslipp man kommer, ville det ikke vært urimelig å påpeke en slik eksponensiell økning av konsekvenser og deriblant anbefale en revurdering av klimamålene i lys av den eksponensielle økningen av konsekvenser.
Nå kan man innvende at denne høringsuttalelsen i noen grad bærer preg av stilskriving. Det kan så være, men utredningen til Klimapanelet fortjener i meget stor grad den samme karakteristikk. Den inneholder lange passasjer som i større grad kan karakteriseres som stilskriving enn utredning. Så da er det vel ikke urimelig med en høringsuttalelse på et tilsvarende nivå.
Med det kan det vel også passe å avslutte dette høringsinnspillet.